Louisa Aït Hamadouche
28 Octobre 2003
Rôle économique minimisé au profit du marché, fonctions sociales réduites au profit des associations multiples et mission politique limitée au bénéfice de la «démocratie de proximité».
Telle qu'elle est présentée pour les pays en voie de démocratisation, la notion de bonne gouvernance tend à développer une conception instrumentaliste et fonctionnaliste de l'Etat. Cette vision présuppose une finalité : promouvoir une certaine forme de développement et prescrire les moyens pour l'atteindre. Si l'Etat devient une entreprise gérée, qui décidera de la forme de ce développement et des moyens d'y parvenir ? Dans ce cas, la démocratisation ne risque-t-elle pas de se limiter à une simple libéralisation ?
Le concept de «gouvernance» remonte au XIIIe siècle. Le terme apparaît dans la langue française comme synonyme de «gouvernement». Au XVe siècle, plus précisément en 1478, il bascule vers le sens de «droit». Il s'emploiera par la suite au sens large de «charge de gouvernante» en 1679. Aussi considère-t-on que «gouvernance» a des origines françaises.
Définition et contestation
Placé dans le contexte de la mondialisation, ce concept prend une dimension différente à travers l'influence exercée par la notion anglophone de «governability» (capacité à gouverner), utilisée au milieu des années 1970. La Banque mondiale n'a pas recours à la notion de «good governance», mais de «governance» tout court, défini de façon assez large de la manière suivante : «La manière dont le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays.» Considéré comme un «instrument de gestion sociale et politique», le terme sera introduit dans le rapport de la Commission trilatérale (Europe, Etats-Unis et Japon) qui portait sur la «Governability of Democracies», en mai 1975. La finalité de ce rapport était de parvenir à mieux articuler les revendications démocratiques avec les attentes économiques (redistribution des richesses) afin d'assurer un mode nouveau de «gestion de l'ordre social». Le concept de «gouvernance» tourne autour d'un certain nombre de problématiques allant de la gestion du secteur public à la responsabilisation en passant par l'Etat de droit (rule of law) définissant le cadre juridique du développement, l'information et la transparence. Ce cadre juridique s'applique également pour les marchés qui en ont besoin pour assurer un bon fonctionnement. Très tôt, les critiques ont fusé.
Joseph Ki-Zerbo, Aminata Traore et Jacques Bugnicourt, entre autres, contestent le fait que l'ajustement et la gouvernance soient présentés comme les deux facettes d'une même médaille. Ceux-ci défendent l'idée que la gouvernance peut exister autrement, selon d'autres bases. Parmi les contestations qui se sont élevées contre la bonne gouvernance «clé en main», citons également Abed Charef pour qui ce concept prend une substance particulière quand elle concerne les pays du Sud. «L'émergence des libertés au Sud bouscule les intérêts des pays du Nord, la corruption au Sud est systématiquement rattachée à des cercles de pouvoir de pays riches et la répression dans les pays en développement est soutenue par des experts et de l'argent venus du Nord. En d'autres termes, il est devenu évident que si la liberté est si absente et la corruption si présente au Sud, le Nord en est largement responsable.» Responsabilité qui signifie contribution à maintenir le statu quo et ce, à travers les réseaux de corruption dénoncés dans des affaires politico-financières retentissantes. A titre de rappel, évoquons, aux Etats-Unis, l'affaire Enron dans laquelle George W. Bush avait été cité ou la tentative de renverser le président Chavez par un coup d'Etat soutenu par l'administration américaine. En France, signalons les scandales ayant traduit devant la justice le fils aîné de François Mitterrand, les proches de Jacques Chirac (mêlés à une affaire de rançon destinée à libérer des otages français au Liban et détournée au profit de partis politiques) ou encore Roland Dumas, président du Conseil constitutionnel (les commissions versées dans le cadre de l'achat d'équipements militaires par Taïwan).
L'Etat redéfini à la baisse
Compte tenu du rôle prédominant de la dimension économique et internationale de gouvernance dite bonne (voir l'article Bonne gouvernance versus libéralisme), quels sont les contours (certains préféreront «limites») du rôle de l'Etat ? Ce dernier fait l'objet de débats qui tendent à minimiser son rôle économique au profit du marché, les rôles social au profit des associations multiples et politique au bénéfice de la démocratie de proximité. La notion de bonne gouvernance développe une conception instrumentaliste et fonctionnaliste de l'Etat qui présuppose une finalité : promouvoir une certaine forme de développement et prescrire les moyens pour l'atteindre. La conception fonctionnaliste et instrumentaliste de l'Etat véhicule l'idée problématique que des changements organisationnels techniques conduisent automatiquement à l'amélioration de l'efficacité. Le rapport de la Banque mondiale (BM) précise l'évolution et le fonctionnement attendus d'un Etat, en reconnaissant que les arrangements institutionnels productifs varient selon les traditions culturelles et les relations historiques. Il précise par ailleurs que ces arrangements continueront d'évoluer avec l'accroissement de l'économie pour devenir plus complexes et plus intégrés dans le marché mondial. Le réalisme de la BM apparaît quand elle précise que non seulement la maturation de ce cadre prend du temps, mais qu'il n'existe pas de garanties que ce dernier parvienne à créer une dynamique dans laquelle l'économie se développe et la pauvreté régresse. Analysant l'approche de la Banque mondiale, Moore démontre la vision minimaliste qui s'en dégage, concernant l'intervention de l'Etat.
L'analyste explique que ce minimalisme est dû au «courant britannique et américain qui se démarque des autres traditions occidentales, plus étatistes ou interventionnistes de l'Europe continentale». Aussi conclut-il que la gouvernance est plus un produit idéologique reflétant la domination de la doctrine socio-politique, libérale et pluraliste anglo-américaine. La «governance» est très clairement un produit idéologique qui reflète la doctrine socio-politique anglo-américaine libérale/pluraliste qui domine actuellement. Schématiquement, le paradigme libéral/pluraliste prévoit que le citoyen se comportera mieux envers l'Etat si celui-ci arrête de l'exploiter et de le tyranniser. Hormis ce rapport général et vague, Governance and Development dit peu de chose sur la construction et la reproduction des bases du pouvoir ou de l'ordre politique. McLean en apporte une démonstration en écrivant que «même dans les sociétés économiquement dirigées, seuls les gouvernements sont capables de fournir deux types de produits publics : les lois qui permettent au marché de fonctionner de façon efficiente et les interventions correctives quand le marché essuie des échecs». Eggerton ne dit pas autre chose quand il évoque «le respect des lois, l'établissement de l'ordre, la sécurisation des droits de la propriété, de la production et de l'investissement».Si le marché devient l'acteur principal, que devient la légitimité populaire ? Quelles sont les alternatives ? La fin des années 1980 a donné naissance aux notions de «empowerment» (autorisation) et «consensus building» (construction consensuelle). Pour Beckman, l'«empowerment» ne signifiait pas une «participation effective à l'exercice du pouvoir en vue de participer à la définition et à la mise en oeuvre d'un projet de société», mais était simplement destiné à faciliter le développement, en tant que finalité définie d'avance. Une décennie plus tard, il sera question de notions plus politiques, à savoir l'«accession» et surtout de la «participation» au pouvoir. Le discours tendra alors à développer les liens entre participation et gouvernance. Les études de la Banque mondiale seront axées sans surprise sur la participation fonctionnelle à des institutions dans le but de fournir un environnement favorable au secteur privé. Ainsi est-elle définie comme «l'articulation de préférences ou de demandes». Elle est par ailleurs juxtaposée à la notion de compétition en la plaçant dans le cadre d'une précondition nécessaire à la compétition. Le parallèle avec la sphère politique est établi puisque, dans la vision libérale/pluraliste, l'exercice du pouvoir est une compétition dans laquelle les élites s'opposent et s'alternent. La légitimité politique devient une stratégie permettant de «libérer» la société civile, de rendre le pouvoir à la population afin de mettre en oeuvre des programmes de développement grâce à la consolidation des organismes de terrain. Leur but, promouvoir l'esprit d'entreprise. Si la responsabilité des entrepreneurs se détermine en termes de chiffres d'affaires (l'obligation de résultats), comment celle des responsables politiques est-elle déterminée ? Peu précis, les textes focalisent sur la responsabilisation budgétaire et économique. Quelle place reste-t-il alors pour la démocratie ?
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