Le Journal de l'Economie (Dakar)
I. Dieng.
27 Octobre 2003
Dakar — Le gouvernement propose une réforme du cadre des incitations à l'investissement au moyen d'une vaste simplification des procédures et d'une harmonisation du dispositif existant : suppression des régimes d'exception, amortissement accéléré comme mesures d'incitation fiscale, exonération temporaire de TVA et d'impôt sur les sociétés. De bonnes choes et de moins bonnes pour le FMI et la Banque mondiale. dont les idées sont rejetées par le secteur privé sénégalais.
- Offrir une prime à l'investissement. C'est la volonté exprimée par le gouvernement dans toutes les mesures d'incitation qu'il propose aux entreprises. Mais ces mesures ne sont pas toujours bien appréciées, soit des investisseurs déjà installés, soit des bailleurs de fonds du Sénégal, même si tous s'accordent à reconnaître la multiplicité des régimes d'exception et la complexité des procédures. Aussi, aux fins de rationaliser le dispositif existant, le gouvernement a-t-il donc mis en chantier un nouveau projet de "Restructuration du disposititif d'incitations à l'investissement". Premières mesures envisagées : le système fiscal va être articulé uniquement autour du Code des impôts avec seulement trois régimes d'exception, contre sept ou huit actuellement en vigueur. Ainsi, dans le projet des autorités sénégalaises actuellement soumis à l'appréciation du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale, seuls subisteraient le statut d'entreprise franche d'exportation, le Code des investissements et le Code minier.
Il serait donc mis fin à tous les autres régimes d'avanatges fiscaux, économiques et sociaux dérogatoires jusqu'ici accordés aux PME, à certaines entreprises industrielles ou aux entreprises installées dans les domaines industriels ou sur le site du Technopole. Par ailleurs, l'impôt sur les sociétés actuellement au taux de 35% va baisser, mais toutes les incitations fiscales du Code des impôts vont être supprimées pour ne laisser la place qu'au système d'amortissement accéléré sur les équipements de production. Une petite révolution qui fait déjà grincer les dents, et la première salve est venue des Institutions de Bretton Woods. Ainsi, si dans une note commune adressée au ministre de l'Economie et des Finances, le FMI et la Banque mondiale approuvent la démarche globale du projet élaboré par le gouvernement, ils n'en relèvent pas moins certaines insuffisances. En effet, pour les deux institutions, "les nouvelles incitations proposées. paraissent superflues et inefficaces étant donné les efforts entrepris., ainsi que source inutile de complexité tant pour l'administration fiscale que pour les entreprises". Le commentaire sur le Code des impôts retient notamment l'amortissement accéléré comme "la plus efficace pour soutenir l'objectif du gouvernement qui est de promouvoir l'investissement privé". Il constitue également le système "le plus transparent et plus facile à gérer par l'administration fiscale".
Sur un autre plan, la note du FMI et de la Banque mondiale marque beaucoup de réserves sur les incitations liées aux droits de douane, à la fiscalité intérieure directe et à la fiscalité intérieure indirecte. Sur le premier chapitre, les experts des deux institutions sours relèvent que la proposition d'exonération des droits de porte "va à l'encontre de l'effort entrepris au sein de l'Uemoa et qui a consisté à réduire les droits d'entrée, en particulier sur les biens d'équipement." En effet, soulignent-ils, "l'exonération proposée ne représenterait qu'un avantage minimal. de 5% qui le taux perçu actuellement sur la majorité des biens d'équipement", rappelant au passage les résultats de l'enquête 2002 du Fias (lire ci-dessous) qui "avait observé que la majorité des investisseurs avaient manifesté leur préférence envers une simplification du système plutôt que le maintien d'un avantage soumme toute marginal depuis la réforme des tarifs au sein de l'Uemoa". Concernant la fiscalité intérieure indirecte, la note commune du FMI et de la Banque indique que le maintien des exonérations sur la TVA existantes, tel que proposé dans le projet du gouvernement, "ne présente qu'un avantage temporaire (ou de cash flow). pas décisif dans la mesure où ce problème de cash flow pourrait être résolu en accélérant les mesures de remboursement de TVA".
De plus, font-ils remarquer, "cette incitation va à l'encontre du principe de neutralité de la TVA et constitue un problème de gestion pour l'administration fiscale". Pour la fiscalité directe, la note des institutions de Bretton Woods enregistre avec satisfaction la suppression des exonérations sur la patente et la taxe immobilière, mais s'oppose vivement au principe de l'exonération temporaire sur l'impôt sur les sociétés. Pour les experts de Washington, en effet, "cette incitation n'est certainement pas efficace pour attirer des investisseurs dans la mesure où ceux-ci ne réalisent pas de bénéfice lors de leur phase de démarrage". Ils relèvent ensuite que la mesure tendrait plutôt à favoriser la création d'entreprise qu'à soutenir l'investissemnt privé, qui constitue l'objectif du gouvernement.
Enfin, font remarquer les experts du Fonds et de la Banque, "l'introduction de cette incitation renforce la complexité du système, ce qui, non seulement complique la tâche de l'administration fiscale, mais aussi est source d'évasion par les entreprises et donc de pertes fiscales". Mais le projet du gouvernement soulève également des réserves du côté du secteur privé sénégalais, qui a exprimé sa frustration de ne pas avoir été associé aux discussions sur le projet ayant réuni experts de l'administration sénégalaise et ceux du FMI et de la Banque mondiale. C'est ainsi que dans une note commune adressée au ministre de l'Economie et des Finances, le Conseil national du patronat (CNP) et la Confédération nationale des employeurs (Cnes) indiquent que la généralisation du droit commun, telle qu'envisagée dans le projet en discussion avec les institutions de Bretton Woods, "supprimerait à terme les fondements de la construction d'un Code des investissements. Nous ne partageons pas les avis du FMI relativement à l'élimination des incitations à caractère fiscal et douanier".
Par contre, le CNP et la Cnes "demeurent favorables au maintien du statut d'entreprise franche d'exportation et son extension à de nouveaux secteurs qui constituent aujourd'hui des gisements importants d'investissement" (hôtellerie et tourisme, télécommunications et information, infrastructures commerciales et domaines industriels à vocation exportatrice). La lettre du secteur privé rappelle au ministre de l'Economie et des Finances le projet de Charte des PME en cours d'élaboration, "avec ses importantes dispositions dérogatoires aptes à permettre une grande densification du tissu économique sénégalais" et lui suggère "de ne prendre aucune décision qui ne tiendrait pas compte des préoccupations du secteur privé". A l'évidence donc, le projet de mise en place d'un nouveau dispositif d'incitations à l'investissement est loin de faire l'unanimité.
Si les institutions de Bretton Woods, le FMI en particulier sont généralement très rétives à toute réforme qui priverait les finances publiques de recettes, en revanche, la position du secteur privé ressemble à un revirement par rapport à une autre déjà exprimée en 1998. Les commentaires de la mission conjointe FMI-Banque mondiale mettent également en relief les divergences de vue entre les bailleurs et l'Etat. Ils semblent également identifier des différences de vue au sein même de l'administration sénégalaise, notamment entre le ministère de l'Economie et des Finances (particulièrement la DGID) et l'Apix. Si on ajoute à cela que le secteur privé n'est pas satisfait de la réforme, il serait alors difficile de mettre en place des mesures d'incitation consensuelles. Pour compléter le tableau de la complexité, l'Uemoa court depuis plusieurs années à la mise en ouvre d'un Code communautaire des investissements. Les huit Etats membres n'ont jamais pu se mettre d'accord sur le projet de Code proposé par les experts de la commission.
C'est d'ailleurs le Sénégal qui est le fortement opposé à ce projet, qui aurait dû être adopté en 2002, alors que le Président Wade assurait la présidence en exercice de la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement. Mais la réforme entreprise par l'Etat, si elle prenait en compte les recommandations des bailleurs, ressemblerait beaucoup au projet communautaire. La semaine qui s'ouvre sera en tout cas décisive en ce qui concerne le projet. En effet, suite à la suggestion du FMI et de la Banque mondiale, une délégation d'experts sénégalais conduite par M. Abdoulaye Diop, le ministre de l'Economie et des Finances, est à Washington depuis quelques jours en vue d'harmoniser les positions de la partie sénégalaise evce celles de ses partenaires. La démarche avait déjà été concluante lors de l'élaboration du projet de loi portant sur le système de concession BOT (build operatte and transfer). Les deux parties ont bon espoir que le procédé aboutira au même succès.
Des obstacles réels à l'investissement (Encadré)
- En 2002, Service conseils pour l'investissement étranger (Fias, de son sigle anglais), filiale de la Société financière internationale (SFI), avait recommandé de "tendre vers une doctrine claire et complète en matière de facilitation des procédures d'investissement". Le Fias proposait notamment à l'Etat d'adopter un nouveau Code des investissements, par l'amélioration du régime fiscal de droit commun et l'élimination des régimes d'exception. Une telle stratégie permettrait une simplification du système d'imposition sur les entreprises et une meilleure allocation des ressources de l'Etat (Voir LJE 321 du 20 juin 2002). L'étude du Fias reprenait les mêms propositions que celles avancées en 1998 et qui avaient pourtant emporté l'adhésion du secteur privé aujourd'hui moins empressé sur le régime de droit commun.
Il semble que le souci de l'administration a été de suivre ces principes et recommandations en proposant une réforme. De l'avis des bailleurs, cette rationalisation n'est pas complète. Pour autant cette réforme est indispensable. En effet, selon le rapport du FIAS de 2002 "la durée du parcours administratif de l'investisseur au Sénégal a augmenté en moyenne de 495 à 563 jours ouvrables entre 1998 et 2002" et ce, malgré des progrès constatés dans l'accomplissement des formalités générales et opérationnelles. Ces délais sont inhérents à la multiplicité des régimes d'incitation. L'allongement des délais est un obstacle à l'investissement. Il a d'autres effets néfastes. Les investisseurs cherchent par "tous les moyens" à accélérer les procédures pour obtenir leurs sésames. Les petits promoteurs sont les grands lésés. Le système devient coûteux et fait le lit de la corruption.
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