14 Janvier 2004
analyse
Dans l'intense débat qui a cours actuellement sur la réforme des retraites, la grande question dans beaucoup de pays est de savoir s'il faut introduire la capitalisation, et sous quelle forme. Pour mieux éclairer le sujet, nous pouvons examiner quelques expériences qui ont été tentées dans d'autres pays.
La plus intéressante est sans doute celle du Chili. Le système en répartition qui était en vigueur dans ce pays depuis 1920 connaissait de graves difficultés financières. A l'initiative du ministre du Travail M. José Pinera, il fut mis en place en 1980 un système obligatoire de retraite par capitalisation sous forme de plans d'épargne retraite pour remplacer le système qui existait jusque-là. Tous les travailleurs, du public comme du privé, devaient s'affilier à un plan d'épargne retraite, et les travailleurs indépendants avaient la possibilité de s'affilier. Ne sont en dehors du système que les membres de la police et des forces armées. Des administrateurs de fonds de pension (Afp) étaient autorisés à gérer les plans d'épargne retraite. Ceux-ci ne peuvent pas s'engager dans une autre activité, et sont soumis au contrôle d'une structure gouvernementale indépendante. Cette entité fixe des ratios prudentiels destinées à limiter les risques financiers, en fixant des plafonds sur les différents placements, sans pour autant qu'il y ait obligation de placement en titres de l'Etat.
L'obligation légale porte sur les premiers 22.000 Us $ du revenu annuel, mais il y a possibilité d'épargner un second dixième du salaire annuel. Les contributions sont déductibles de l'impôt sur le revenu, mais au moment de la retraite, les capitaux seront taxés. Le plan d'épargne intègre également une assurance décès et une invalidité.
A la sortie, il y a deux possibilités. Soit la personne utilise son plan de retraite pour acheter une rente viagère auprès d'une société d'assurance, qui lui garantit un revenu mensuel indexé sur l'inflation. Soit elle opte pour des sorties en capital programmées selon son espérance de vie et celle de ses ayants droit. Le résultat est que seize ans après, en 1996, les fonds gérés par les Afp représentaient 42 % du Pib du pays. Le taux d'épargne est monté jusqu'à 27 % du Pib, le chômage a chuté à 5 %, et le taux de croissance est passé de 3 % en 1984 à 6,5 % en 1996. Ce succès a amené sept autres pays d'Amérique Latine à engager une expérience similaire depuis 1993.
En Australie, le système en répartition existe depuis 1909. Les pensions distribuées étant très faibles, beaucoup d'australiens cotisaient dans des fonds de retraite. En 1991, cette pratique a été rendue obligatoire par les pouvoirs publics constituant ainsi un deuxième pilier. Un troisième pilier existe également, constitué de versements facultatifs. Actuellement, il existe plus de 100 000 fonds en Australie. Le choix est effectué par les entreprises à la suite d'un accord avec les fonds, parmi lesquels on compte depuis peu des banques. En France, où la répartition fonctionne depuis 1945, des propositions allant dans le sens d'une introduction de la capitalisation voient timidement le jour. Le Premier ministre Lionel Jospin, dans une déclaration faite le 21 mars 2000, a présenté les orientations du gouvernement français pour sauver les retraites. Il en ressort que le système en répartition (qu'il a qualifié de choix de société) devrait être maintenu. La solidarité entre les différents régimes (l'assurance vieillesse est couverte par 26 régimes) sera toujours en vigueur, certaines comme celle des marins, des mines, des exploitants agricoles étant en grande difficulté. Pour faire face aux problèmes actuels, il a annoncé la création d'un Conseil d'orientation des retraites, pour favoriser la concertation qui permettra de veiller à la cohésion du système toujours fondé sur la solidarité. La loi Fabius sur l'épargne salariale, promulguée le 20 février 2001, semble aller plus loin dans la mise en place de fonds de pension "à la française" par le plan partenarial d'épargne salariale volontaire (Ppesv).
8 - Caractéristiques de la capitalisation La capitalisation consiste à faire accumuler par chacun des actifs financiers gérés par des professionnels. Les pensions sont fondées sur les revenus ou sur la revente du capital ainsi accumulé. La forme la plus répandue, et peut-être la plus sûre pour la capitalisation, est certainement celle des fonds de pension. En dehors d'elle il faut noter que la capitalisation peut se faire à l'intérieur d'un régime en répartition par le placement de réserves accumulées, destiné à lisser la croissance des charges dans le temps. Elle peut se faire aussi au sein d'une entreprise, par l'inscription à son bilan de provisions destinées à couvrir les engagements de retraite vis-à-vis de ses salariés.
Avec la méthode des fonds de pension, les sommes constituées sont gérées en externe. Ils peuvent être constitués au sein d'une entreprise, d'une branche ou d'un secteur d'activité. Au sein d'une entreprise, ils peuvent être contraignants, car des pénalités sont souvent imposées aux travailleurs qui quittent la société avant la fin de leur carrière. Mais le plus grave est qu'en cas de faillite, le salarié peut perdre à la fois son emploi et son droit à la retraite. Pour pallier cet inconvénient, des mécanismes de réassurance ont par exemple été rendus obligatoires en Allemagne depuis 1974 pour les entreprises qui avaient adopté ce système. En outre, une autre difficulté survient dans le cas de fusion acquisition si c'est l'entreprise qui n'est pas en position de force qui a constitué des provisions qui risquent d'être minorées au moment de la fusion.
L'adhésion peut être facultative ou obligatoire. Elle est plus facile à rendre obligatoire si elle concerne une branche d'activité plutôt qu'une entreprise. On peut relever qu'elle est facultative en Italie (5 % des salariés couverts), en Allemagne (46 %), au Royaume Uni (75 %), en Hollande (85 %), et elle est obligatoire par exemple au Danemark (80 %) et en Suisse ou elle couvre 90 % des salariés. Les fonds de pension peuvent être à cotisations définies ou à prestations définies. Dans le premier cas, le montant de la cotisation est fixé, mais pas celui de la prestation, qui est fonction de la performance réalisée sur le marché financier. Cette solution, qui est la préférée des défenseurs de ce système ne présente pas de garantie pour le salarié, car le risque pèse entièrement sur lui. Dans le cas de prestations définies, le salarié est assuré de disposer d'un revenu qui est fonction de son dernier salaire ou de son salaire moyen calculé sur une période déterminée. C'est alors l'employeur qui supporte l'intégralité des risques financiers. Les cotisations font en général l'objet d'une défiscalisation et ne sont pas prises en compte dans le calcul de l'impôt sur le revenu. Pour les sociétés, elles viennent en déduction de l'impôt sur les sociétés. Dans certains pays comme la Grande-Bretagne, les revenus de placements des actifs des fonds de pension sont défiscalisés. Par contre, à la sortie, les revenus sont imposés. Les placements sont effectués en actions, obligations ou en immobilier. Au niveau européen, il n'existe pas encore de règles de placement, et les actifs peuvent être situés sur le territoire national ou en dehors. Ce sont les gestionnaires qui se fixent des règles de prudence quant à l'orientation et la diversification de leurs placements. 9 - Avantages de la capitalisation Il est à remarquer que pour les partisans de la capitalisation, l'avantage de ce système réside surtout dans les défauts et les problèmes actuels de la répartition. L'argumentaire consiste trop souvent à dire que puisque la répartition est en difficulté, il faut introduire la capitalisation. Les partisans du libéralisme ajoutent que les individus ont la possibilité de planifier leur vie.
Les régimes par capitalisations sont peu sensibles aux variations démographiques et au chômage, puisqu'ils reposent sur la capacité d'épargne des ménages. Par contre, ils sont très sensibles à l'inflation. Les fonds de pension mobilisant des ressources importantes pour une longue durée, peuvent être très profitables de par les investissements qu'ils réalisent. Par les profits et les dividendes qu'ils peuvent engendrer, ils peuvent favoriser la croissance de l'économie. Dans les entreprises françaises, un des effets les plus attendus par la mise en place des fonds de pension est qu'ils devraient favoriser le financement des entreprises de l'Hexagone. En 1998, la part des fonds étrangers représentaient 36 % de la capitalisation de la Bourse de Paris, ce qui traduit la faiblesse du capital français par rapport aux fonds anglo-saxons notamment.
10 - Problèmes que pose la capitalisation. La capitalisation instaure une individualisation de la protection, contrairement à la répartition qui est fondé sur la solidarité. Le risque est d'instaurer une logique financière, dépendante des marchés financiers. La préoccupation des gestionnaires de fonds est la rentabilité des investissements et l'obtention de taux d'intérêts élevés. Ce qui peut se faire au détriment de l'emploi. Cette exigence de rentabilité immédiate a une conséquence au niveau du gouvernement d'entreprise (corporate governance), car elle entraîne souvent une instabilité dans l'actionnariat. Des études ont montré qu'aux Etats-Unis, le temps moyen de détention d'un titre par les fonds de pension est de sept mois. Dès que les performances d'une société sont en baisse, les fonds de pension se retirent et vont chercher ailleurs une meilleure rentabilité. Il s'instaure une logique uniquement financière, et la recherche de meilleurs profits passe souvent, comme on le voit fréquemment, par la suppression de nombreux emplois.
Dans le cas d'un système à cotisations définies, le risque est à la seule charge des souscripteurs. Si le marché financier n'assure pas des gains élevés, celui-ci en subit les conséquences.
La mise en place de fonds de pension peut aussi avoir comme conséquences d'aggraver les inégalités, puisque tous les travailleurs n'ont pas la même capacité à épargner. Seuls les plus aisés auront les moyens de souscrire de manière significative. Aux Etats-Unis, 10 % des salariés possèdent 2/3 des actifs des fonds de pension. Cette inégalité est renforcée dans un système à adhésion facultative. La trop grande présence sur les marchés financiers entraîne la prise en compte du risque de faillite. Cela a été le cas en octobre 1998 avec le fonds spéculatif américain Ltcm, qui a obligé la Réserve Fédérale américaine à intervenir de manière très énergique en exigeant des banques et sociétés qui avaient confié à Ltcm des capitaux à faire fructifier, qu'elles renflouent cette dernière. Il faut quand même préciser que Ltcm (qui est un "hedge fund" ou fonds de gestion alternative) intervient sur les marchés en spéculant sur les dettes des Etats des pays émergents, la hausse ou la baisse des monnaies, la revente d'actions d'entreprises devant être fusionnées, etc.
11 - Mesures d'encadrement On voit donc que les fonds de pension ne peuvent être mis en place dans des pays comme les nôtres sans un véritable encadrement. Celui-ci passerait par: - l'agrément des administrateurs de fonds, - l'instauration d'un catalogue de placement avec des limitations dans certaines catégories, - une gestion rigoureuse pour limiter les frais de gestion, - une gestion autonome des pouvoirs publics, - une administration paritaire ou tripartite pour instaurer un consensus social, - une surveillance par une autorité indépendante - des mesures fiscales incitatives.
Conclusion Le débat entre répartition et capitalisation est difficile, et en certains aspects, il relève même de choix idéologiques ou de choix de société. La réflexion doit être engagée de manière approfondie dans nos pays, pour ne pas se contenter de transposer des solutions qui sont envisagées ailleurs alors que les contextes sont différents. A ce propos, l'exemple du Chili, qui suscite aujourd'hui l'admiration de pays aussi divers que les Etats-Unis et la Chine, mérite d'être étudié. Mais au-delà de toutes ces questions, beaucoup de spécialistes s'accordent à dire que dans le long terme, il n'est pas prouvé que la capitalisation apporte plus de croissance que la répartition. Le problème est également de savoir si les deux systèmes peuvent être maintenus si l'on sait que les actifs des fonds de pension sont surtout constitués d'actions et d'obligations. Les gestionnaires de fonds vont donc rechercher des taux d'intérêt élevés pour la rentabilité de leurs obligations. Or il est établi que des taux d'intérêt élevés peuvent avoir des mauvaises conséquences sur la croissance, et avoir des répercussions sur l'emploi, alors que le système en répartition a justement besoin d'un taux d'activité et d'une situation de l'emplois favorables.
Dans nos pays africains, il ne faut surtout pas perdre de vue que c'est l'emploi qui est la clé, et la non la charge démographique. En outre, répartition ou capitalisation, les prestations de retraite sont toujours de la richesse distribuée, c'est la même valeur ajoutée qui est partagée. (Fin)
Dakar Ps : L'auteur tient à préciser que les positions exprimées dans cet article sont personnelles et n'engagent pas la Direction des Assurances du ministère de l'Economie et des finances à laquelle il appartient.
Par : Paul SARR Commissaire contrôleur des assurances
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