Alioune SALL (Avocat et Enseignant)
23 Août 2005
opinion
La vie politique dans notre pays a connu ces derniers temps, au moins deux circonstances au cours desquelles la juridiction chargée d'apprécier le respect de la Constitution, le Conseil constitutionnel, a été invité à se prononcer. Son avis a été sollicité sur des questions éminemment politiques, et la délivrance de ses oracles a parfois dérouté des acteurs politiques, dans la mesure où, avec une belle constance, cette juridiction assez particulière a affirmé son incompétence pour connaître des questions qui lui étaient soumises.
Qu'il se soit agi d'apprécier la disposition suivant laquelle un député «transhumant» perd son mandat (à l'occasion de la migration d'un chef de parti devenu, depuis, haut personnage de la République), du respect du serment des membres de la nouvelle Commission électorale nationale autonome (suite au risque de partialité de certains de ses membres dénoncé par l'opposition), ou encore de l'affaire de la mise en accusation de l'ex-Premier ministre, notre Conseil constitutionnel a été saisi ou interpellé pour dire le droit. Qu'il ait, au moins pour les deux premières affaires, décliné sa compétence en a surpris plus d'un, et même conduit un des avocats requérants à parler, un peu trop vite sans doute, de «déni de justice».
Les raisons avancées au soutien d'une telle réticence sont connues: le Conseil constitutionnel n'a qu'une «compétence d'attribution», c'est-à-dire des titres de compétence limitativement énumérés par la Constitution, et au-delà desquels il ne peut rien faire. L'argument est techniquement imparable, même s'il peut dérouter. Juge de la Constitution, on imagine en effet le Conseil juge de toutes les dispositions constitutionnelles, de tout ce qui figure dans notre Charte fondamentale.
De même que l'on conçoit mal, par exemple, qu'un juge pénal rechigne à apprécier certaines règles du Code pénal, de même ne voit-on pas pourquoi le juge constitutionnel s'autolimiterait dans ce qui reste, en principe, son apanage. Une déclaration d'incompétence peut, dans ces conditions, susciter un malaise ou un sentiment de frustration, voire de suspicion de complaisance à l'égard de l'autorité politique, faiseuse des lois.
Il faut cependant s'interroger sur les raisons profondes d'un tel sentiment, susceptible de resurgir chaque fois que le juge de la Constitution rééditera son raisonnement, hypothèse plus que probable tant que les textes n'auront pas été modifiés.
Il s'agit d'essayer de dominer les péripéties de la jurisprudence du Conseil, de «prendre de la hauteur», et de réfléchir aux possibilités d'accroissement de l'efficacité des normes constitutionnelles, c'est-à-dire de renforcement du contrôle aujourd'hui exercé sur les acteurs politiques, tant il est vrai, en effet, que c'est du Conseil constitutionnel qu'on attend une telle mission.
Une des raisons fondamentales de la relative faiblesse du contrôle de la juridiction est sans doute à chercher dans la philosophie même de notre système de contrôle. Dans notre pays en effet, le juge constitutionnel n'intervient, principalement, qu'au sujet des lois, qui sont des actes adoptés par l'Assemblée nationale.
Cette option, il faut bien le dire, se situe dans le sillage des choix opérés par les grandes démocraties occidentales au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale notamment, et en 1958 en France. Héritiers fidèles, sans doute trop fidèles, de cette tradition juridique et politique, nous avons depuis longtemps repris à notre compte, quelquefois jusque dans ses détails techniques, le système que voilà, comme si la justification ou la nécessité de l'intervention du juge constitutionnel se posait dans les mêmes termes partout.
Nous sommes, au moins implicitement, partis du principe que ce qui est valable là-bas l'est ici, que l'identité de l'objet de la mission du juge - contrôle des lois - impliquait une identité des effets de cette mission - le règlement pacifique des différends politiques. A l'arrivée, si l'on ose dire, on constate que si cette finalité est accomplie chez nos inspirateurs, elle ne l'est pas toujours chez nous.
Le décalage que voilà tient d'abord à une essentielle différence des contextes. Ailleurs, la fonction de contrôler les lois des majorités parlementaires résulte de deux faits qui sont loin d'être acquis dans notre pays, et dans tous ceux qui lui sont comparables.
La première justification du contrôle des lois tient au fait que pendant longtemps, les députés législateurs se sont affranchis du respect des règles qui s'imposaient à eux, règles constitutionnelles précisément. La seconde justification, importante, tient à ce que cette oeuvre des parlementaires consiste souvent à traduire en lois un programme politique, qui est celui du parti majoritaire. La loi revêt donc, dans un tel contexte, une dimension programmatique et constitue le moyen de gouvernement d'un camp politique victorieux.
Elle est au service d'une vision partisane, et de ce fait, potentiellement discriminatoire. C'est pourquoi il importe de la «surveiller», et éventuellement la censurer. On admettra qu'aucun de ces facteurs explicatifs n'est prépondérant sous nos latitudes. Les députés sénégalais n'ont jamais vraiment exercé le pouvoir réel. Nos nations n'étaient même pas encore nées quand a commencé l'entreprise de domestication des parlements occidentaux.
De l'excès du pouvoir parlementaire, nous ne savons donc rien. Pourquoi, dès lors, vouloir se battre contre des moulins à vent, pourquoi vouloir comprimer un pouvoir qui n'en fut jamais réellement un? Il faut ajouter que les lois adoptées dans nos pays sont loin d'être la mise en forme d'un projet politique préconçu. Quels sont, au demeurant, les partis politiques qui, au Sénégal, se sont dotés d'un programme de gouvernement?
Combien de coalitions, d'alliances, d'«entrées au gouvernement» s'établissent sur la base d'un projet de société ou même, plus modestement, de réalisations à faire? Marquées d'opportunisme, adoptées par des majorités souvent mécaniques, nos lois, dont il y aurait du reste tant à redire sur la conception formelle, n'ont pas souvent la noblesse ou la nocivité des actes idéologiques, ceux-là qui participent d'un projet de société.
L'intention transformatrice, qui appelle un contrôle accru du juge, leur manque souvent. Pourquoi, dès lors, en faire l'objet principal de l'office du juge? N'est-ce pas condamner celui-ci à une sorte de sous-productivité quand, non seulement on réduit quantitativement son travail - en énumérant limitativement ses compétences -, mais également qualitativement - du fait de la relative innocuité des lois ?
Une autre considération, moins spectaculaire, plus insidieuse, contribue également à affaiblir l'apport du juge constitutionnel. Elle se trouve dans la propension des parlementaires titulaires du droit de saisine à exercer leur prérogative au sujet de questions très tributaires de la conjoncture politique et électorale. Hier comme aujourd'hui, cette tendance est vérifiée. L'on n'attend, haletant, les verdicts du juge que sur des sujets très ponctuels.
Or, dans l'affermissement de l'Etat de droit, le travail de ce juge porte sur des principes, il se décline en valeurs dont l'articulation a rarement lieu dans des moments critiques ou sur des sujets topiques. S'il n'est certainement pas question d'empêcher les parlementaires d'exercer leur droit, ni même de critiquer la tendance relevée, parfaitement concevable en démocratie, il importe d'examiner les voies et moyens par lesquels l'apport du Conseil constitutionnel à notre démocratie pourrait être enrichi, et son influence sur le jeu politique mieux garantie.
Deux évolutions, dans cette perspective, nous semblent concevables. La compétence du Conseil constitutionnel pourrait tout d'abord être étendue à des actes «réglementaires», notamment, à tout ou partie des décrets pris par le président de la République. Rien n'oblige en effet à cantonner l'intervention du Conseil aux seules lois, d'autant plus qu'au cours d'événements passés ou récents ayant donné lieu à une sollicitation des juges, c'est l'ombre de l'institution présidentielle qui a plané.
Au-delà même de ces péripéties de notre démocratie, l'on sait que la réalité du pouvoir, dans nos Etats, se trouve plutôt du côté du chef de l'Etat. Si l'on ambitionne de pacifier le jeu politique par le biais de l'arbitrage juridictionnel des conflits, c'est donc vers le ou les vrais détenteurs du pouvoir qu'il faut se tourner. On pourra toujours objecter que les pouvoirs présidentiels ne sont pas discrétionnaires ou inconditionnés, et qu'un contrôle juridictionnel a pu être aménagé à leur sujet.
Mais il faut répondre que le juge de la Constitution, instrument de limitation du pouvoir, est mieux armé que d'autres pour une fonction de surveillance qui, en définitive, informe, au sens fort du terme, notre système juridique et démocratique. C'est dans la Constitution qu'on trouve les principes qui organisent notre système démocratique, c'est donc au juge de celle-ci qu'il faut se référer quand ces principes sont en cause.
Un élément supplémentaire milite en faveur de l'intervention du juge constitutionnel. D'ordre plus technique, il renvoie à la nécessité de la cohérence d'un ordonnancement au sommet duquel trône précisément la Constitution. Il n'est pas sûr qu'en l'état actuel des choses cet ordonnancement satisfait au principe de non-contradiction, qui est la condition même de l'existence d'un ordre juridique proprement dit.
En d'autres termes, il y a beaucoup de contradictions, d'illogismes et de zones d'ombres dans nos textes. Beaucoup d'exemples pourraient être donnés. Il n'est que logique d'associer ce juge suprême au travail d'assainissement qui s'impose.
En mettant un peu trop l'accent sur la surveillance du pouvoir législatif et non sur celle de l'Exécutif, en surestimant la loi et en mésestimant le décret, nous avons pris l'ombre pour la proie, et enfermé l'office du juge dans un minimalisme effectivement frustrant.
Une seconde direction de recherche consisterait à élargir le cercle des personnes aptes à saisir le juge. Les membres du Parlement, on l'a vu, restent plutôt sensibles aux questions politiques, ce qui n'a, bien entendu, rien de déshonorant. Mais les exigences démocratiques ne peuvent être appréhendées dans une perspective uniquement politique. La consolidation démocratique requiert le concours d'autres acteurs, sollicite un autre regard, une autre posture; bref la démocratie n'est pas uniquement une affaire de politiques, même si la conquête et l'exercice mêmes du pouvoir restent, en principe, leur exclusivité.
Le temps est sans doute venu d'associer de manière plus institutionnelle, par exemple, les organisations de la société civile à l'affermissement de notre démocratie. Leur conférer, selon des modalités et conditions à préciser, le droit de saisir le juge serait sans doute un pas vers une telle association.
La légitimité même de celle-ci ne fait pas de doute. Sur bien des questions, ces organisations ont été à la pointe du combat, et fait preuve d'une vigilance dont une «récompense» par le juge aurait incontestablement profité à notre système démocratique et à l'ensemble de ses acteurs.
De telles réformes, si elles devaient avoir lieu, ne suffiraient sans doute pas à résoudre toutes les questions posées. Mais au-delà de la contrainte législative et des directives textuelles, il y aura toujours l'irrépressible - et salutaire - pouvoir d'interprétation des juges, par lequel des évolutions restent effectivement possibles.
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