3 Janvier 2006
La coopération décentralisée opère, depuis quelques années, une percée remarquable dans le monde des politiques locales. On assiste un peu partout à la multiplication des signatures relatives aux conventions de coopération. Cette frénésie semble toucher tous les niveaux de collectivités locales.
Il faut dire que l'amplification du phénomène de la coopération décentralisée s'inscrit dans un double processus aux contraintes nouvelles et aux enjeux multiples. D'une part, l'urbanisation galopante des pays du sud bouleverse la vision que nous avons de la coopération ; d'autre part on assiste à une redéfinition de l'Etat qui débouche sur un processus généralisé de décentralisation.
Néanmoins, les contraintes sont différentes de celles vécues au cours des décennies 1970 et 1980. Il ne s'agit plus aujourd'hui, en effet, d'une coopération étatique, mais d'un modèle de coopération différent, où les acteurs se diversifient (bailleurs bilatéraux, multilatéraux, collectivités, associations, chambres de commerce et d'industrie) et où leur jeu se complexifie.
C'est le modèle souvent qualifié de global-local par la Banque mondiale. Il induit des incidences importantes en termes de coordination et de redéfinition des concepts. Car sur le terrain, les divergences de conception de la coopération et du développement local peuvent être source de malentendus, d'incohérence et d'inefficacité.
On estime qu'en France, 1600 collectivités territoriales sont engagées dans des actions de coopération décentralisée. L'ensemble de ces projets a généré un flux financier de 180 millions d'euros en 2003, ce qui, en comparaison du budget de 7 millions d'euros consacrés en la matière par le Ministère des Affaires Etrangères durant la même année, est considérable. Ces sommes, pour importantes qu'elles soient, sont encore loin pourtant de celles chiffrées à 500 millions d'euros, engagées par les ONG (Organisations non gouvernementales).
La France se range parmi les pays les plus actifs au monde en matière de coopération décentralisée. Aujourd'hui, 3250 communes, 26 régions et près de 80 départements mènent des actions à l'international, allant du simple jumelage bilatéral au programme de développement local. Ce succès s'appuie, en grande partie, sur la loi du 6 février 1992 qui consacre juridiquement la coopération décentralisée. La loi de 1992 est une reconnaissance importante de la légitimité de l'action internationale des collectivités territoriales. Elle constitue le socle sur lequel les collectivités territoriales ont pu développer et conforter leurs actions de coopération décentralisée.
En effet, les collectivités territoriales françaises ont acquis, à l'occasion de la décentralisation, un savoir faire et des facultés d'adaptation qui ont favorisé le développement de la coopération décentralisée. On est passé du « jumelage convivial » entre des communes à des coopérations à tous les niveaux et sur tous les continents.
En Afrique, la coopération décentralisée a porté sur le devant de la scène quelques pays comme le Mali, le Sénégal, le Burkina Faso, le Cameroun ainsi que Madagascar, pour ne citer que ceux là. Le Sénégal a d'ailleurs été l'un des premiers pays africains, dans le cadre de sa politique de décentralisation, à accorder une place centrale à la coopération décentralisée.
La base de données de la Commission nationale de la coopération décentralisée (instituée par l'article L.1112-6 du code Général des collectivités territoriales, article 134 de la loi du 06 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République) permet, dans un premier temps, d'obtenir un inventaire des actions menées par les collectivités territoriales françaises dans leurs relations avec certains pays du Sud tels que le Sénégal, le Mali ou le Burkina Faso et, dans un second temps, de décliner les nouvelles problématiques liées à la coopération décentralisée.
A titre d'exemple, les régions Ile de France et Nord Pas de calais ont une manière assez intéressante d'envisager la coopération décentralisée qui peut s'avérer profitable pour nos pays, à condition qu'ils se donnent les moyens d'en tirer parti.
Il faut en retenir au moins 4 points :
Les acteurs de la coopération décentralisée insistent, de plus en plus, sur la réciprocité.
Nous ne sommes plus dans une logique basée sur des modèles a priori, mais plutôt à l'écoute de ce qui se passe sur le terrain. Les collectivités sont désormais à la recherche d'exemples d'actions de proximité dont elles pourraient s'inspirer.
La coopération décentralisée est envisagée, si elle peut permettre une densification des liens sociaux. Par exemple, en France, elle intègre la dimension des banlieues.
Coopérer devient aussi un enjeu de développement local.
Les collectivités évitent le saupoudrage des actions. Cela engendre un risque de concentration sur quelques grands projets, mais permet aussi de travailler à leur pérennité, et donc dans la durée.
La coopération est basée principalement sur un appui institutionnel : les collectivités françaises soutiennent ainsi financièrement des instituions publiques. Les trois ressources dont elles disposent : ressources financières, compétence et connaissance du territoire leur permettent d'être de véritables interlocuteurs, propres à provoquer, à terme, un effet de levier sur les financements internationaux .
Toutefois, ce schéma comporte certaines insuffisances, en ce sens que des difficultés peuvent être rencontrées, dues à un manque de capitalisation des expériences. Les évaluations rétrospectives sont trop rares, et les résultats trop peu souvent mis à disposition des autres collectivités territoriales.
Il n'empêche, ce qui prédomine, c'est le concept de partenariat, de proximité, d'expériences concrètes et d'échanges réciproques.
La Ville de Bordeaux a initié une action novatrice qui résiste au désir de faire de la coopération « ethnocentrique » et introduit une forme de coordination qui ne s'approprie pas les initiatives. Au contraire, les conceptions locales, en termes d'actions, sont encouragées voire privilégiées.
L'évaluation des besoins ainsi que leur mise en perspective relèvent de responsabilités locales.
Cette formule a permis, par exemple, d'assurer au Mali la formation du personnel des collectivités territoriales sur 3 ans (entre 2000 et 2003), en s'appuyant sur les réalités locales en matière d'administration.
La notion de coopération décentralisée implique que les acteurs échangent, pensent et valorisent leurs raisonnements autour du thème fédérateur du développement « local ».
A titre d'exemple, la Ville de Dunkerque a pu trouver à Cuba la solution à ses problèmes de logements sociaux. Ce qui prouve que la collectivité partenaire peut bien plus apporter que son « folklore ».
En fait, ce qui est favorisé, c'est l'échange entre les deux collectivités partenaires, première raison d'être de la coopération décentralisée. Une écoute et un respect du partenaire sont indispensables, tant au niveau de la vision des choses que de ses attentes. Imposer un modèle préfabriqué ou une assistance non sollicitée n'a pas de sens ni pour l'un, ni pour l'autre.
Il convient surtout de privilégier les projets axés sur la préservation des ressources et du patrimoine de la collectivité partenaire, et déterminer de façon commune les moyens de les valoriser afin d'en faire des instruments de développement durable pour les populations concernées.
La perception de la municipalité de Bordeaux dans ce domaine est remarquable.
En effet, Bordeaux, en sa qualité de membre de la Convention euro-africaine, a crée une commission euro-méditerranéenne dont la vocation consiste en l'établissement de relations entre les villes du pourtour méditerranéen, certaines régions du sud et les grandes cités européennes : Amsterdam, Rotterdam, Stockholm, les grandes villes du Royaume Uni, d'Allemagne ou d'Italie. Ainsi, une formule de rééquilibrage s'effectue entre l'Union européenne et les cités du pourtour de la Méditerranée au Sud, créant un véritable partenariat euro- africain à l'initiative des collectivités.
Une autre approche intéressante pour les collectivités africaines, en matière de coopération décentralisée, est celle développée par les collectivités italiennes.
En effet, en 1995, le PNUD, suite au Sommet de Copenhague sur le Développement social, a initié des programmes de développement humain au niveau local (PDHL), dans plusieurs pays : en Amérique centrale, Cuba, République dominicaine, Angola, Afrique du Sud, Mozambique, Tunisie, Albanie, Serbie et Monténégro.
Ils valorisent la coopération décentralisée en lui assurant des cofinancements et une coordination au niveau multilatéral et national.
Dans ce cadre, chaque administration locale doit constituer un Comité local auquel participent toutes les institutions intéressées, publiques et privées du territoire.
Par ces programmes, des centaines de collectivités italiennes ont inséré leurs initiatives dans un cadre qui dépasse le cadre local pour atteindre des objectifs tels que l'appui aux processus de paix, la promotion de la démocratie, de la stabilité et de la légalité, l'aide aux populations victimes de conflits ou de catastrophes, la lutte contre la pauvreté, la faim, le chômage, l'exclusion sociale ou encore la rationalisation des flux migratoires.
Fortes de ces expériences, certaines régions italiennes ont proposé de réaliser des programmes cadres de coopération décentralisée avec la participation de municipalités françaises, obtenant des cofinancements moyennant des conventions, auxquels il faut ajouter des financements de l'Union Européenne.
Le gouvernement italien attribue une grande importance à la coopération des collectivités locales et essaye de mettre à leur disposition plus d'instruments, de ressources, pour contribuer à la cohérence et à l'efficacité de leurs actions.
On peut affirmer, sans exagération, que la coopération décentralisée en Italie se trouve dans une grande phase d'expansion, et devient une composante importante de la coopération avec les pays en voie de développement, et notamment avec les pays de l'Europe de l'Est et des Balkans, et ceux de la Méditerranée. Une place considérable est toutefois réservée à l'Amérique latine.
L'Afrique semble avoir moins d'attrait que d'autres zones géographiques ; pourtant, c'est précisément dans ce continent que les possibilités de collaboration entre les entités locales françaises et italiennes paraissent devoir se concentrer.
En résumé, on peut dire que les pays africains sont loin d'avoir saisi toutes les opportunités offertes par la coopération décentralisée.
Trois pays semblent toutefois avoir pris la mesure des enjeux liés à cette nouvelle forme de coopération : il s'agit du Mali, du Sénégal, et du Burkina Faso.
Si les retombées en termes économiques et sociales s'avèrent non négligeables, il convient de souligner qu'en l'absence de rationalisation, la mode des jumelages n'est pas un gage des succès et n'aboutit pas forcément aux résultats escomptés.
Un rapport d'évaluation sur la coopération décentralisée au Mali, réalisé en février 2003 pour la Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développement du Ministère Français des Affaires Etrangères, montre sur ce point que les attentes des collectivités, en l'occurrence maliennes, pourraient être mieux satisfaites.
De même, depuis 1999, la région Nord Pas de Calais évalue un par un ses programmes de coopération décentralisée politique avec Saint-Louis du Sénégal, et ce, afin de mieux cerner les attentes de sa collectivité partenaire.
Pour ce qui est du Sénégal, il appartiendra à nos élus locaux d'une part de pallier aux carences structurelles qui limitent l'action de nos collectivités locales, par exemple en favorisant la création d'une banque centrale de données fiables qui permette la circulation et la mise à jour de l'information sur les actions des collectivités locales, et d'autre part de favoriser la formation de personnels locaux hautement qualifiés pour nous permettre de mieux saisir les possibilités offertes par cette forme de coopération originale, et qui tend à se substituer, dans bien des domaines, à la coopération classique, étatique.
Il faut également souhaiter une collaboration accrue entre coopération gouvernementale et coopération décentralisée, en vue de faciliter les partenariats, coordonner les interventions des acteurs décentralisés en leur conférant plus de ressources, pour plus de cohérence et d'efficacité.
En effet, les autorités locales, malgré des progrès significatifs, ne sont pas toujours en mesure, avec leurs propres ressources financières, d'assurer les liaisons nécessaires et la cohérence de leurs actions avec les politiques sectorielles conduites au niveau étatique.
D'une manière générale, la coopération décentralisée, forte de quelque 40 000 collectivités et acteurs locaux susceptibles d'intervenir dans toutes les parties du monde, recouvre des opérations et des projets multiformes ayant en commun de rapprocher les communautés locales et de les aider, le cas échéant, à mieux maîtriser leur destin.
Elle peut, en effet, encourager la gestion de proximité, facteur d'efficience et promouvoir la démocratie locale par un appui institutionnel à la décentralisation. Les partenariats entre collectivités territoriales peuvent aussi offrir la clé d'un développement intégré pour des pays du Sud tels que le nôtre.
Il reste que la coopération décentralisée, par son caractère spontané et foisonnant, aboutit parfois à des résultats incertains : concentration de partenariats sur certains pays plutôt que d'autres, concentration sur telle collectivité au détriment de la collectivité voisine moins habile à mobiliser les concours extérieurs.
Par ailleurs, le manque d'informations ou l'inexpérience peuvent pousser certaines collectivités locales à s'engager dans des actions inefficaces, voire contre productives.
Dans ce registre, l'évaluation de nos politiques de coopération décentralisée pourrait aider nos collectivités locales à y voir plus clair et à réorienter leurs actions (lorsque celles-ci n'ont pas atteint leur but), pour une meilleure coordination et une mise en cohérence des projets de développement « local ».
En somme, on peut dire que la coopération décentralisée constitue un formidable révélateur du potentiel d'initiatives et d'actions des collectivités locales.
Pour autant, la coopération décentralisée reste une abstraction pour nos concitoyens et pour nombre d'élus locaux des pays africains. Aussi, le moment est venu non seulement de faire connaître la coopération décentralisée et d'affirmer qu'elle est une politique publique à part entière , mais également de mettre sur pied l'ensemble des dispositifs institutionnels, humains, afin de profiter pleinement des opportunités offertes par ce nouveau type de coopération.
Enfin, la coopération décentralisée peut être également envisagée sous l'angle de la coopération Sud-Sud et pas uniquement suivant un axe Nord/Sud comme on a tendance à le penser.
Valoriser les échanges et les expériences entre collectivités locales africaines, voilà qui est l'une des meilleures manières de forger une conscience africaine, et par là même une communauté unie par des valeurs et des intérêts communs.
Agir local, penser régional et, à terme, s'inscrire dans une perspective continentale, c'est aussi incarner une vision africaine du développement, dont le NEPAD pourrait constituer l'épine dorsale.
Seybani Sougou Cadre à la Mairie de Paris Cellule Initiatives et Stratégies de Paris et d'Ile-de-France E mail : seybani.sougou@wanadoo.fr
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