Fraternité (Cotonou)

3 Mai 2006

Bénin: Rapport de la commission parlementaire d'enquête sur la filière coton

document

Rapport de la commission parlementaire d'enquête sur la filière coton

INTODUCTION GENERALE

Le développement économique d'un pays se fait par la conjugaison de trois secteurs d'activité, à savoir : le secteur primaire, le secteur secondaire et le secteur tertiaire. C'est le secteur primaire qui constitue la base de l'économie béninoise. Il représente près de 38% du produit intérieur brut (PIB) et occupe environ 80% de la population active. Dans ce secteur, le coton constitue la principale culture d'exportation. Il est et demeure le principal moteur de la croissance tant en milieu rural que pour le pays dans son ensemble.

La filière coton béninoise constitue pour plusieurs raisons la source principale de la croissance de l'économie nationale .La production moyenne annuelle de coton graine, estimée à 350.OOO tonnes, représente environ 70 milliards de francs CFA qui sont versés à plus de 325000 exploitants agricoles, procurant ainsi des revenus monétaires à environ 3 millions de personnes. Les exploitations de coton participent pour plus de 80% à la constitution des recettes d'exportation officielles. La filière représente 45% des rentées fiscales (hors douane) et contribue en terme de valeurs ajoutées pour 13% de la formation du PIB national. Sur le plan industriel, le coton représente environ 60% du tissu industriel du Bénin à travers 18 usines d'égrenage, 5 unités textiles, 3 usines de trituration des graines de coton et l'usine de fabrication de coton hydrophile.

Les activités d'égrenage au cours d'une campagne d'environ 6 mois génèrent plus de 3500 emplois au plan national. Le revenu coton crée par ailleurs des emplois à travers ses effets multiplicateurs dans le transport, l'artisanat, le commerce et la construction.

En milieu rural, plusieurs infrastructures sociocommunautaires (centres de santé, écoles, routes, puits, etc.) ont été réalisées grâce au coton.

Enfin, le coton a servi de tremplin au dynamisme du secteur privé et des organisations paysannes.

C'est pour tout cela que la filière est perçue comme un outil stratégique puissant et privilégié de lutte contre la pauvreté.

Comme on le constate, l'importance de cette filière dans la vie quotidienne de presque tous les béninois n'est plus à démontrer. C'est pourquoi l'Assemblée Nationale s'est saisie de ce très important dossier en vue de s'informer des problèmes qui minent la filière, de les étudier et de faire au Gouvernement et à l'Interprofession, des propositions de solution pour la sortir de l'impasse dans lequel elle se trouve aujourd'hui.

I- PERTINENCE ET FONDEMENT JURIDIQUE

L'Assemblée Nationale, ne peut remplir valablement sa mission sans se préoccuper des problèmes auxquels sont confrontées les populations. C'est ainsi qu'un groupe de vingt-six (26) Députés a initié une proposition de résolution afin que l'Assemblée Nationale décide de mettre sur pied une commission parlementaire d'information et d'enquête chargée de faire en toute impartialité, la lumière sur :

les origines des problèmes vécus par le monde agricole et l'interprofession du coton ;

- la structure des prix pratiqués sur les intrants agricoles ;

- les possibilités d'offrir des intrants agricoles à des prix plus acceptables pour la majorité des producteurs ;

- les obstacles qui entravent le bon fonctionnement de la sous filière intrants agricoles ;

- les impacts des problèmes qui seront recensés sur la performance de l'agriculture béninoise.

Après les débats parlementaires du 28 février 2005, un compte rendu a été fait sur les problèmes liés à la sous filière intrants agricoles. La situation devenant très préoccupante, la Résolution n° 2005-02 tendant à la création d'une Commission Parlementaire d'Information et d'Enquête sur les problèmes liés à la sous filière intrants agricoles et la filière coton elle-même, a été votée le 28 février 2005.

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1.1 Référence :

Le 14 mars 2005, le Premier Vice- Président, assumant l'intérim du Président de l'Assemblée a pris la Décision n°05-09/AN/PT portant création d'une Commission Parlementaire d'Information et d'Enquête sur les problèmes liés à la sous filière intrants agricoles.

La Commission a pour mission :

- de mener des investigations auprès de tous les distributeurs d'intrants agricoles, des autorités des Sociétés d'Etat et privés agissant dans la filière coton , du Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche (MAEP) et des organisations des producteurs de coton ;

- d'effectuer des contacts et des consultations entrant dans le cadre de ladite mission.

1.2. Composition de la Commission :

Conformément à l'article 2 de la Décision portant sa création de ladite Commission est composée comme suit :

- Président :

Daouda TAKPARA

-Vice-président :

Epiphane k. QUENUM

-1er Rapporteur :

Boniface LAME

-2ème Rapporteur :

Assan SEIBOU

- Secrétaire :

Antoine HONKPEHEDJI

-Membres :

Delphin HOUENOU

Moufitaou SALIOU

Quant à l'article 4 de la même Décision, il stipule que la Commission peut faire appel à toute personne physique ou morale qualifiée pour l'aider dans l'accomplissement de sa tâche. C'est ainsi que le personnel d'appui composé comme suit a été mis à la disposition de cette Commission :

1°/ GANMAGBA Berthe

Assistante ;

2°/FAMONMI Kossi Théodore

Secrétaire

3°/ HOUNKPEVI Enagnon Jean

Huissier.

II- METHODOLOGIE ET DEROULEMENT DE L'ENQUETE

Les membres de la Commission se sont réunis plusieurs fois. Après maintes réflexions, et entre autres travaux, il a été arrêté qu'un document intitulé " Guide d'Entretien " soit élaboré et adressé aux différentes structures à visiter et à enquêter.

2.1. Conception du Guide d'Entretien :

Ce document indiquant la procédure à suivre lors des séances de travail, oriente les débats sur un certain nombre de données :

1. Description du contexte de création de la structure à visiter :

- Origine de l'initiative ;

- problèmes à résoudre/raison d'être de la structure

-Objectifs ;

-Nature des membres ;

- Moyens/ ressources disponibles à la création ;

- Activités à mener ;

- Stratégies d'intervention ;

- Résultats escomptés.

2. Présenter la structure et la composition des organes qui régissent la vie de la structure (demander les documents fondamentaux).

3. Facteurs qui ont contribué au développement des activités entre temps (principaux atouts par rapport à la sous filière intrants).

4. Facteurs qui ont freiné l'évolution des activités (principales contraintes et divers conflits).

5. Responsabilités des divers acteurs dans la chute de la filière coton et des problèmes nés dans la distribution des intrants.

6. Solutions adoptées ou préconisées et les résultats obtenus.

7. Perspectives actuelles.

8. Principaux problèmes à résoudre pour une relance de la sous filière (par ordre d'importance) intrants agricoles et de la filière coton.

9. Causes fondamentales des problèmes identifiés.

10. Manifestations ou effets sur la filière coton, la sous filière intrants coton ou les acteurs.

11. Manifestations sur les performances du secteur agricole en général.

12. Solutions proposées pour une amélioration.

13. Votre vision de la promotion de la sous filière intrants agricoles et de la filière coton.

14. Orientations stratégiques sur lesquelles il faut mettre l'accent pour évoluer vers cette vision.

Il a été demandé que les renseignements à fournir par les intéressés soient aussi donnés sur support écrit pour faciliter les séances d'entretien et leur conférer une certaine fiabilité.

2.2 Déroulement de la mission

Après l'identification des acteurs de la sous filière intrants agricoles, la commission a établi un programme de tournée.

Une première série de rencontres a été faite à Cotonou. La commission a rencontré successivement du 27 Avril au 25 Mai 2005 les structures ci-après :

- l'Association Interprofessionnelle du Coton (AIC) ;

- l'Office National de Stabilisation et de Soutien des Prix (ONS)

- La Société Nationale pour la Promotion de l'Agricole (SONAPRA)

- Les Sociétés Contract Supply Investment (CSI) et FRUITEX Industries ;

- Le Groupement Professionnel des Distributeurs d'Intrants Agricoles (GPDIA) ;

- Le Centre de Recherches Agricoles Coton et Fibres (CRA-CF) de l'Institut National des Recherches Agricoles du Bénin (INRAB)

Après l'évaluation des travaux et la collette des données nécessaires à la poursuite de la mission, la Commission a élaboré un nouveau programme de tournée à l'intérieur du pays du 30 Mai au 04 Juin 2005 dans les départements du Borgou-Alibori et Atacora-Donga. Elle s'est successivement rendue à Parakou, Nikki, Bembéréké, Gogounou, Banikoara, Kérou, Toucountouna Natitingou et Djougou. Les structures rencontrées sont les suivantes :

- les Unions Départementales des Producteurs (UDP)

- les Centres Régionaux pour la Promotion Agricole (CeRPA)

- les Unions Communales des Producteurs de Coton (UCPC) ;

- l'Association des Groupements des Producteurs du Bénin (AGROP-BENIN) et ses organisations dissidentes ;

- Union Nationale des Producteurs (UNAPRO) ;

- la Fédération Nationale des Producteurs Agricoles (FENAPRA)

Un troisième programme de tournée a été élaboré et a concerné les départements du Zou-Collines, du Mono-Couffo et de l'Atlantique et a été exécuté du 17 au 22 juin 2005. Les séances de travail ont été tenues avec :

- l'Union des producteurs du sud Bénin à Allada ;

- La Fédération des Unions des Producteurs du Bénin (FUPRO-BENIN) à Bohicon ;

- L'Union Départementale Zou- Collines à Bohicon ;

- Le Centre Régional pour la Production Agricole (CeRPA-Zou-Collines)

- L'Union Départementale des Producteurs (UDP) du Mono-Couffo et les Unions Communales des Producteurs (UCP) du Mono-Couffo à Lokossa

La Commission a eu à rencontrer :

- la Coopérative d'Approvisionnement et de Gestion des Intrants Agricoles (CAGIA-BENIN) à Cotonou ;

- la Société DEFIS à Cotonou ;

la Chambre d'Agriculture du Bénin à Cotonou ;

- la Direction de l'Agriculture (DAGRI) à Porto-Novo ;

- la Société Initiatives pour le Développement de l'Agriculture au Bénin (IDA-Bénin)

- le Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche (MAEP) à Cotonou.

Une tournée dans la sous région a conduit certains membres de la Commission à Bamako (au Mali), du 20 au 27 Août 2005

III- ORGANISATION DE LA FILIERE COTON BENINOISE ET IDENTIFICATION DE SES ACTEURS

On ne peut parler des problèmes de la distribution des intrants agricoles sans se référer aux différentes mutations opérées dans la filière coton depuis la mise en route du processus de désengagement de l'Etat de la gestion de ce maillon important de l'économie nationale depuis 1991. Ce désengagement se caractérise par :

- le transfert des compétences aux organisations paysannes dans le cadre de la mise en Å"uvre du Programme de Restructuration des Services Agricoles (PRSA)

- la libéralisation de la sous filière intrants agricoles par l'agrément d'importateurs et de distributeurs privés à partir de 1992 et le transfert en 1999 au secteur privé de l'organisation des appels d'offres pour l'importation et la distribution des intrants agricoles ;

- la libéralisation de la sous filière égrenage par l'autorisation aux opérateurs économiques privés de construire et d'exploiter des usines d'égrenage de coton et d'exporter librement le coton fibre produit.

- la mise en place d'une interprofession qui assume désormais les fonctions critiques de la filière coton.

- de façon globale, toutes ces reformes engagées connaissent des difficultés dont les plus criardes s'observent au niveau de la sous filière intrants.

On ne peut aussi faire comprendre les problèmes de la sous filière intrants agricoles à part, sans parler de la filière coton dans son entièreté. C'est pourquoi nous avons choisi de vous exposer d'abord la façon dont la filière est organisée et gérée pour faciliter la compréhension des résultats de nos enquêtes.

3-1 Les choix stratégiques du gouvernement en matière de réformes de la filière coton

Dans le cadre de la mise en Å"uvre des nouvelles politiques économiques et agricoles de notre pays, le Gouvernement du Bénin s'est engagé depuis 1990, dans une stratégie de désengagement de l'Etat des activités économiques, industrielles et commerciales.

Le processus a commencé par l'ouverture au secteur privé de l'importation et de la distribution des intrants chimiques (engrais et insecticides).

L'activité d'égrenage a été ensuite ouverte aux acteurs privés qui détiennent aujourd'hui huit (08) usines sur les 18 que compte le pays, représentant une capacité d'égrenage d'environ 47%.

Ce choix stratégique du Gouvernement du Bénin a conduit :

- à la création de la Coopération d' Approvisionnement et de Gestion des

Intrants Agricoles (CAGIA) en 1998

- au renforcement et à la dynamisation des organisations paysannes avec la création de la Fédération des Unions de Producteurs du Bénin (FUPRO-BENIN ) en 1994

- à la création de l'Association Professionnelle des Egreneurs du Bénin en 1999 (APEB)

- à la création de l'Association Interprofessionnelle du Coton ( AIC ) le 26 octobre 1999 par l'Association Professionnelle des Egreneurs du Bénin (APEB) et la Fédération des Unions de Producteurs du Bénin (FUPRO-BENIN) .

- à la création de la Centrale de Sécurisation, des Paiements et de Recouvrements (CSPR) en octobre 2000 par les producteurs, les égreneurs et les distributeurs d'intrants agricoles.

Au cours de l'année 2000, ce processus de libéralisation a connu une avancée décisive avec le choix par le gouvernement d'une filière privée intégrée au niveau national qui repose sur les principes suivants :

- Un prix unique de cession des intrants coton aux producteurs sur toute l'étendue du territoire national ;

- un prix unique d'achat de coton graine sur toute l'étendue du territoire national ;

- l'obligation aux producteurs de vendre toute la production cotonnière aux sociétés d'égrenage installées sur le territoire national ;

- l'obligation aux égreneurs d'acheter toute la production cotonnière.

Le transfert des responsabilités de l'Etat aux acteurs privés dans le domaine de la gestion de la filière a été consacré à travers trois décrets et leurs Arrêtés d'application. Il s'agit du :

? Décret N° 99-537 du 17 Novembre 1999 portant transfert au secteur privé de la responsabilité des consultations pour l'approvisionnement en intrants ;

? Décret N° 2000-294 du 23 juin 2000 portant suppression du monopole de commercialisation du coton graine par la SONAPRA

? Décret N °2005-41 du 02 Février 2005 portant homologation de l'Accord Cadre entre l'Etat et l'Interprofession de la Filière Coton

L'Arrêté interministériel N°2003-022/MICPE/MAEP/MFE/DC*/SG/DCCI du 14 mars 2003 qui fixe les conditions d'importation et de distribution des intrants coton du Bénin

? L'Arrêté interministériel N°2003-022/MICPE/MAEP/DC/SG/DCCI du 07 mai 2003 portant organisation en République du Bénin de la commercialisation du coton graine

? L'Arrêté N°033/MICPE/MAEP/DC/SG/DCCI du 27 mai 2004 portant dispositions transitoires pour l'importation et la distribution des intrants coton au titre de la campagne 2004-2005 en République du Bénin

? L'Arrêté N° 061/MICPE/MAEP/DC/SG/DCCI du 15 novembre 2004 fixant les conditions de commercialisation du coton graine au titre de la campagne transitoire 2004-2005 en République du Bénin et l'Arrêté N° 012/MICPE/MAEP/MFE/C6CAB/SGM/CTAA/SA du 05 janvier 2005 qui l'a modifié.

3-2 Mode d'Organisation et de fonctionnement de la filière

Du point de vue organisationnel, les principes cardinaux ci-après sont retenus :

- la résolution globale des problèmes de la filière ;

- la répartition de la production de coton graine entre les sociétés d'égrenage sur la base de leurs capacités ;

- la mise en place d'une interprofession forte, disposant d'un pouvoir d'organisation et de concertation entre les acteurs et de la coordination des opérations ;

- la gestion appropriée des Accords entre l'Interprofession et l'Etat ;

- le paiement aux producteurs d'un prix négocié de coton graine et l'application d'un plan d'évaluation du coton des marchés villageois aux usines, accepté par tous les acteurs ;

Ce mode d'organisation est sous-tendu par un schéma de fonctionnement simple et transparent qui s'articule comme suit :

les producteurs, pour mener leurs activités de production, expriment leurs besoins en intrants à savoir, engrais et insecticides auprès de la Coopérative d'Approvisionnement et de Gestion des Intrants Agricoles (CAGIA) ;

- ils reçoivent à crédit, ces intrants livrés par les sociétés de distribution d'intrants ;

- le crédit intrants est remboursé au moment de la commercialisation du coton graine et est récupéré par la Centrale de Sécurisation des Paiements et de Recouvrements (CSPR) ;

- l'encadrement et les paquets technologiques nécessaires aux producteurs pour améliorer la productivité cotonniére, sont fournis par l'interprofession à partir de contrats avec des services compétents ;

- les égreneurs assurent le placement du coton fibre, sur le marché mondial.

Le fonctionnement de ce schéma qui met en relation d'affaires les différentes familles professionnelles de la filière, repose sur des accords et des conventions.

3-3 Organisations institutionnelles de la filière coton

Pour mettre en Å"uvre les reformes et assumer les responsabilités qui leur ont été transférées par l'Etat, les acteurs privés de la filière se sont structurés en organisations professionnelles opérant au niveau de chaque maillon de la filière, et ont créé des institutions techniques chargées de gérer les principales fonctions de la filière

3-3-1 Les organisations professionnelles de la filière

A l'origine, trois (03) organisations professionnelles regroupaient l'ensemble des différents acteurs de la filière. Il s'agit de :

La Fédération des Unions des Producteurs du Bénin (FUPRO-BENIN) qui est la structure faîtière nationale du réseau des Organisations Paysannes (OP) structurées au niveau village (groupement villageois- GV), communal (UCP) et au niveau départemental (UDP).

Elle a pour mission d'assurer la production et la commercialisation primaire du coton graine et constitue le cadre de concertation, de l'autopromotion, de la défense des intérêts des membres des groupements villageois et de leur développement à la base.

Elle est une association à caractère coopératif créée en septembre 1994 et régie par les dispositions de l'ordonnance 59/PR/MDRC du 28 Décembre 1966 ainsi que son décret d'application n°516.

Dans sa structure actuelle, la FUPRO-BENIN est une organisation suffisamment décentralisée. Elle regroupe six (6) unions départementales de Producteurs (UDP) reposant sur 77 Unions Communales de Producteurs (UCP) dont dépendent les groupements villageois et les groupements de Femmes. Elle comporte environ 3.500 Groupements villageois.

Elle a créé la CAGIA pour gérer le volet approvisionnement en intrants coton.

3-3-1-1 La Coopérative d'Approvisionnement et de Gestion des Intrants Agricoles au Bénin (CAGIA-BENIN)

Elle a pour mission d'organiser et de gérer les appels d'offre pour l'approvisionnement et la distribution des intrants coton de bonne qualité et à moindre coût et à bonne date, au profit des groupements de producteurs.

La Coopérative d'Approvoisement et de Gestion des Intrants Agricoles du Bénin (CAGIA-BENIN) est une coopérative à capital et personnes variables, sous forme de société civile particulière à fonctions multiples régie par l'ordonnance 59/PR/MDRC du 28 décmbre 1966 et par le code civil.

-La CAGIA-BENIN a pour objectif, l'exécution pour le compte de ses membres des activités suivantes :

- l'estimation et la collecte des besoins en intrants agricoles

- la sélection des fournisseurs, en vue de l'acquisition et de la distribution des intrants agricoles ;

- la supervision des opérations de contrôle de qualité des intrants coton ;

- la collecte et la diffusion de l'information technique sur les intrants agricoles ;

- l'intermédiation des recours contre les fournisseurs et leurs représentants.

3-3-1-2 L'Association Professionnelle des Egreneurs du Bénin (APEB)

Elle constitue le cadre de concertation entre Egreneurs . Sa mission est d'acheter et d'égrener toute la production de coton graine.

3-3-1-3 Le Groupement Professionnel des Distributeurs Intrants Agricoles (GPDI

Il constitue le cadre de concertation des sociétés de distribution d'intrants et représente les distributeurs d'intrants dans les négociations interprofessionnelles.

3-3-2 Les institutions techniques de la filière coton

Avec l'aide de l'état et des partenaires au développement, les organisations professionnelles évoquées ci-dessus ont créé trois (3) institutions techniques pour assurer la gestion des principales fonctions de la filière. Il s'agit de :

3-3-2-1 L'Association Interprofessionnelle du Coton -AIC

Elle a pour mission de faciliter les relations entre les acteurs de la filière et la concertation avec l'Etat, de définir, de gérer et d'assurer le suivi de toute les activités et fonctions relatives à la survie et à la bonne marche de la filière.

L'AIC a pour objectifs :

- de faciliter la concertation entre les familles professionnelles de la filière coton en vue de promouvoir sa gestion professionnelle,

- d'élaborer les accords interprofessionnels destinés à régir les relations entre les familles professionnelles membres,

- de faciliter les conclusions des accords interprofessionnels et en assurer le suivi ;

- d'organiser et de faciliter la négociation du prix de coton graine ;(voir en annexe le rapport de l'atelier sur la mise en place d'un mécanisme flexible de fixation des prix d'achat du coton graine)

- de procéder à la répartition du coton graine entre les égreneurs ;

- d'élaborer le plan d'évacuation du coton graine ;

- de collecter, de traiter et de diffuser l'information économique et agronomique relative à la filière ;

- d'élaborer le plan de la campagne cotonnière ;

- de gérer tous les outils d'accompagnement techniques ou financiers propres à assurer un bon fonctionnement de la filière coton ;

- de faciliter les concertations avec l'Etat en vue d'assurer les conditions de développement de la filière ;

- de défendre les intérêts de la filière ;

- de manière générale, de définir, gérer et assurer le suivi de toutes activités ou fonctions relatives à la survie et la bonne marche de la filière.

3-3-2-2 La Centrale de Sécurisation des Paiements et de Recouvrements (CSPR)

Elle répond à un double besoin de sécuriser d' une part , les producteurs pour le paiement effectif et à temps réel du coton vendu aux égreneurs et d'autre part , le remboursement des crédits intrants pour garantir les besoins en intrants de la campagne suivante.

La CSPR a pour mission principale de sécuriser les paiements de la filière coton et , en premier lieu ceux pour lesquels un risque de non paiement ou de retard significatif existe, notamment en s'assurant du :

- remboursement du crédit intrants accordés par les Importateurs et les Distributeurs d'intrants (IDI) aux producteurs :

- paiement du solde du prix de coton graine aux producteurs ( en réalité aux GV)

Les différentes fonctions de la CSPR se présentent comme suit :

- l'enregistrement des dettes et des créances concernant les intrants, pendant la phase amont de commande et mise en place des intrants ;

- la mise en place d'un dispositif de sécurisation des crédits à la filière et tout particulièrement des crédits intrants.

- La Maîtrise des flux physiques du coton graine des marchés aux usines, pendant la phase de la commercialisation et de la livraison du coton graine ;

- La Maîtrise des flux financiers pendant le paiement du coton graine et recouvrement des crédits.

Les tâches devant être exécutées par la CSPR sont les suivantes :

- la détermination et l'enregistrement du montant du crédit intrants de chaque GV ;

- la constatation de l'attribution aux importateurs et distributeurs d'intrants (IDI) d'un droit de préemption sur le produit de la vente du coton graine par les GV, et l'obtention d'une autorisation de prélever le remboursement du crédit intrants obtenu par chaque IDI auprès des différentes banques.

Durant la phase de la commercialisation et de livraison du coton graine aux égreneurs, la CSPR se concentre sur les étapes suivantes :

- suivre les acomptes des Sociétés d'Egrenage de coton (SEC) ;

- mettre en Å"uvre le plan d'évacuation du coton graine vers les usines ;

- souscrire une assurance pour couvrir les risques d'incendie du coton graine sur les marchés ;

- enregistrer les livraisons en quantité et en qualité ;

- établir les factures de coton graine pour le compte des GV

Pour assurer le paiement du coton graine et le recouvrement des crédits, la CSPR procède à :

- l'appel des acomptes auprès des égreneurs (le premier acompte représente 40% de la valeur de leurs allocations respectives par la CSPR qui servira à rembourser aux banques le crédit intrants et à assurer les premiers paiements aux producteurs)

- la facturation des ventes de coton graine aux égreneurs pour le compte des GV ;

- le paiement des GV et les différents intervenants de la filière conformément au plan de campagne.

3-3-2-3 Rôle de l'Etat

Selon l' Accord Cadre, l'Etat exerce la plénitude de ses pouvoirs de police générale ayant pour objet d'assurer la santé, la sécurité des biens et des personnes ainsi la plénitude de ses pouvoirs de police spéciale. Il dispose des pouvoirs les plus étendus pour assurer la protection de l'environnement, pour garantir le bon fonctionnement du marché et à cet effet, il prend toutes les dispositions nécessaires tendant à prévenir les actes susceptibles d'empêcher l'exercice d'une concurrence déloyale entre les opérateurs privés et pour assurer la loyauté des transactions.

S'agissant du cas précis du coton, l'Etat est notamment chargé de réglementer :

- la production , l'homologation, l'importation et la mise en place en marché des produits phytopharmaceutiques et phytosanitaires, de même que les accès à la profession de fabricant , d'importateur et de distributeur de ces mêmes produits,

- la production et la mise en marché des semences, de même que l'accès à la profession de producteur, d'importateur et de distributeur de semences.

L'Etat s'occupe de la recherche fondamentale et de la recherche développement, de la formation professionnelle agricole, du suivi des prix, de la vulgarisation et du contrôle des normes.

IV- RESULTATS DES TRAVAUX

A - SUR LE PL AN NATIONAL

4-1 IDENTIFICATION DES PROBLEMES ISSUS DE LA GESTION DE LA FILIERE

Sur son parcours, la filière cotonnière béninoise rencontre beaucoup de problèmes. Tous les maillons de la filière sont touchés. Les organisations professionnelles et les institutions techniques mises en place pour régir la filière souffrent des contradictions internes et des problèmes de leadership.

4-1-1 LES PROBLEMES RECENSES AU NIVEAU DES INSTITUTIONS TECHNIQUES

4-1-1-1 LES PROBLEMES RELEVES AU NIVEAU DE LA CAGIA-BENIN

4-1-1-1-1 LA PROBLEMATIQUE DE L'APPROVISIONNEMENT EN INTRANTS COTON

La fourniture des intrants se fait à crédit environ neuf (9) mois avant la récolte ; il en découle des risques pour les opérateurs qui doivent s'y engager (producteurs, distributeurs d'intrants, banques, CSPR etc.)

Au temps où la SONAPRA gérait cette sous filière, elle mettait en place une caution pour les distributeurs privés auprès des banques. A la libéralisation, chaque distributeur est tenu d'aller au crédit auprès des banques. La CSPR ne garantit pas les distributeurs.

Par le décret n°99-537 du 17 Novembre 1999, l'Etat a transféré au secteur privé la responsabilité de l'organisation des consultations pour l'approvisionnement en intrants agricoles. Ce décret a été complété par l'arrêté n°016/MCPE/MAEP/DC/SG/DCCI du 14Mars 2003 fixant les conditions d'importation et de distribution des intrants coton en république du Bénin. C'est à la CAGIA qu'est revenu l'organisation de l'approvisionnement et de la distribution des intrants agricoles chimiques.

L'Etat arrête chaque année la liste des différents types d'intrants chimiques coton et les spécialités commerciales phytosanitaires susceptibles d'être mis en marché. Ce rôle lui est conféré par le même arrêté interministériel.

4-1-1-1-2 LE MECANISME DES APPELS D'OFFRES ET DE FIXATION DE PRIX DES INTRANTS COTON

Chaque année, il est lancé un appel d'offres pour la fourniture et la distribution d'intrants coton au Bénin. A cet effet, la CAGIA-BENIN élabore un cahier de charges pour l'approvisionnement en intrants courant juillet. (Mais il faut noter que depuis plus de 4 ans ces délais ne sont plus respectés car les négociations ont souvent été difficiles et longues.) Les appels d'offres sont élaborés et gérés par un comité appelé Comité Technique Intrants créé au sein de la CAGIA. Il est chargé de la gestion technique des appels d'offres et comprend 31 membres dont 24 producteurs (16 issus des UCPC, 7 du bureau exécutif de la CAGIA et 1 de la FUPRO-BENIN), 3 membres du personnel technique de la CAGIA , 1 de la CSPR, 1 membre de l'AIC et 2 membres de l'administration publique. Les Représentants des producteurs sont désignés en Assemblée Générale. Les Présidents et les Coordonnateurs des UDP et le secrétaire permanent de la FUPRO prennent part a ux travaux. Les compétences de la sous commission intrants coton chargée de sélection et d'évaluation, ont été transférées à la CAGIA-BENIN en Juillet 2002. Une Commission Intrants Coton (CIC) discute, amende et adopte le Cahier de charges. L'appel d'offre est lancé suivi de l'ouverture des plis. ( voir en annexe la note d'information sur la procédure de sélections des distributeurs d'intrants privés nationaux 2002/2003)

4-1-1-1-3 LES DISPOSITIONS DU CAHIER DE CHARGES EN MATIERE DES D'INTRANTS COTON.

A chaque Commune il est affecté un et un seul Distributeur d'intrants. A cet effet, les Distributeurs doivent solliciter le choix des producteurs de coton puis justifier auprès de la sous commission de sélection et d'évaluation qu'ils disposent des capacités techniques et financières à la satisfaction des besoins des producteurs. Ils devront être en mesure de fournir à la fois tous les engrais et tous les insecticides coton et devront indiquer leurs prix CAF Cotonou et rendu GV par produits. La sous commission de sélection et d'évaluation procède dans un premier temps à une présélection des distributeurs ayant fournis toutes les preuves de leurs capacités techniques et financières et les classe par communes suivant l'ordre de préférence exprimé par les producteurs. La présélection concerne aussi bien les postulants à la reconduction que les candidats à la sélection.

Les Distributeurs ne peuvent être présélectionnés si l'ensemble des communes lui ayant adressés des demandes de reconduction et/ou des intentions d'achat ne représente pas 5% au moins des emblavures de coton du Bénin.

La sous commission retient par catégorie de produits, un prix CAF de référence qui sera le prix CAF le plus bas obtenu dans les propositions de prix des distributeurs présélectionnés.

Dans un deuxième temps, la sous commission de sélection et dévaluation invite chaque distributeur présélectionné à aligner ses prix CAF sur les prix CAF DE REFERENCE.

Parmi les distributeurs présélectionnés, seuls sont déclarés reconduits ou sélectionnés ceux ayant accepté d'aligner tous leurs prix CAF sur les prix CAF de référence et en restant en tête classement dans leurs Communes.

Les distributeurs sélectionnés et/ou reconduits ayant proposé le prix CAF le plus bas à l'hectare pour l'ensemble engrais et insecticides, reçoivent en prime, les communes non encore attribuées dans la limite de leurs capacités financières indiquées.

4-1-1-1-4 GESTION DU MECANISME D'APPROVISIONNEMENT EN INTRANTS COTON AU TITRE DE LA CAMPAGNE 2006-2007

Avec la signature de l'Accord Cadre entre l'AIC et L'Etat, les règles et les procédures ont changé. Il s'est avéré nécessaire et indispensable de mettre en application les dispositions de cet accord cadre pour se couvrir notamment des assignations en justice qui foisonnent au sein de la filière coton en général et la sous filière intrants en particulier.

C'est dans cette optique que la commission intrants coton (CIC) a décidé lors de sa session du 15 novembre 2005 à Cotonou de créer une commission ad hoc des producteurs pour organiser en toute légitimité et légalité l'appel à concurrence pour l'approvisionnement en intrants coton au titre de la campagne 2006-2007.

La Commission Intrants Coton (CIC) a aussi fixé la composition de la Commission Nationale de Sélection (CNS) comme suit :

- vingt et un (21) producteurs provenant des réseaux représentatifs sur la base de la production de coton graine au titre de la campagne 2004-2005,

- trois (3) représentants de l'administration publique

- deux (2) représentants des structures de l'interprofession (AIC : 1 et CSPR : 1)

Cette nouvelle approche permet à tous les réseaux de participer aux appels d'offres et par ricoché d'apaiser les relations entre acteurs.

- La CAGIA-BENIN est désignée pour assurer le Secrétariat Permanent.

4-1-1-1-5 LES PROBLEMES RECENSES AU NIVEAU DE LA CAGIA-BENIN

La CAGIA-BENIN, dès son entrée en fonction, a connu beaucoup de problèmes.

a-) Problèmes d'organisation des appels d'offres , de distribution des intrants et de naissance d'organisations parallèles de distributeurs.

La CAGIA-BENIN a enregistré ses plus gros problèmes depuis 2002 lors des appels d'offres pour la fourniture d'intrants coton aux producteurs. Comme tout appel d'offre, nombreux sont les partants mais peu de soumissionnaires sont retenus au bout du processus. Il se fait que dans le cas de la CAGIA, à tort ou à raison, chaque année on enregistre des contestations. Suite aux dépouillements des dossiers des soumissionnaires aux appels d'offres, certains distributeurs (FRUITEX et CSI) n'ayant pas satisfait aux exigences du cahier de charges de la CAGIA, ont mis en question les résultats du dépouillement et se sont plaints au Gouvernement qui leur a donné l'autorisation d'importer des intrants en franchise et détaxés en leur délivrant des licences contrairement aux principes établis. Les importations ont été effectivement faites mais il s'est posé à eux le problème de à qui vendre les produits importés. C'est alors que débuta ce que les autres ont appelé une campagne de dénigrement en direction des agriculteurs avec pour thème le coût élevé et exorbitant des intrants CAGIA-BENIN. Des promesses ont été faites aux producteurs de leur vendre les intrants moins chers. Ces sociétés ont fait cause commune avec les groupements villageois (GV) " dissidents " et ont suscité la création d'autres syndicats de producteurs parallèles et concurrents à la FUPRO-BENIN. Cela leur a permis de fournir les intrants hors système interprofessionnel. Profitant de l'état d'esprit des producteurs par rapport aux prix des intrants agricoles, les distributeurs rebelles ont donc convaincu certains groupements d'agriculteurs de la possibilité pour eux d'obtenir des intrants à bas prix. La situation de rébellion au sein des Organisations paysannes a donc fortement favorisé la dissidence des distributeurs. Ils ont fini par mettre en place l'Association des Distributeurs d'Intrants Agricoles du Bénin (ADIAB).

Une confusion s'est alors installée sur le terrain. Les commandes d'intrants et leurs flux physiques ne sont plus maîtrisés ni par les OP (CABIA-BENIN), ni par les distributeurs d'intrants. La qualité des intrants s'est significativement dépréciée car elle n'est plus forcément contrôlée par les services compétents, les distributeurs dissidents d'intrants ne se soumettant plus à cet exercice.

b-) Les retards dans la mise en place des intrants coton

Les polémiques autour des prix de cession aux producteurs sont devenues interminables au point où les commandes d'intrants ont commencé par prendre de sérieux retards, ce qui contribue au renchérissement des prix de cession des intrants agricoles car elles ne se font plus au moment où les prix sont bas dans les usines de fabrication (octobre). Selon les responsables de la CAGIA-BENIN, les retards qu'accusent les commandes d'intrants font perdre à la filière environ 30 000 FCFA par tonne d'engrais ; cela équivaut à une perte de 1500 FCFA par sac soit environ 6000 à 9000FCFA par hectare de coton cultivé, ce qui n'est pas négligeable quand on sait que les commandes à temps de pesticides pourraient aussi faire gagner le consommateur. Les retards dans la mise en place des intrants entraînent des retards dans l'application des fertilisants et des insecticides au champ et créent de sérieux manques à gagner sur les rendements des cultures.

c-) La perte de confiance des producteurs en la CAGIA-BENIN.

La toute première difficulté à laquelle la CAGIA-BENIN s'est trouvée confrontée est celle de la perte de confiance des producteurs en elle. Très tôt, selon la compréhension des producteurs, elle n'a pas répondu à leur attente, car à sa création, les objectifs que lui a assignés la première Assemblée Générale des membres, étaient l'approvisionnement des agriculteurs en intrants de bonne qualité, à bas prix et à bonne date.

En effet, la réalité est que la CAGIA-BENIN n'a jamais pu satisfaire les ambitions légitimes de ses membres que sont les Unions Communales des Producteurs de Coton (UCPC). Les prix des intrants obtenus par leur Institution ont toujours été plus élevés que ceux jusque là pratiqués dans notre pays. Cette situation a créé un climat de suspicion et de méfiance vis-à-vis d'elle et a fait qu'elle n'a jamais obtenu auprès des producteurs l'audience qui devait être la sienne.

La CAGIA-BENIN est aussi vue par les producteurs comme une institution à la solde de certains distributeurs d'intrants coton dont elle défend les intérêts. Cette vision des choses a toujours compliqué les négociations lors de la fixation des prix des intrants et a conduit à d'interminables discutions contribuant du coup au retard dans la commande des intrants agricoles.

d-) Les distributeurs d'intrants ne sont pas du tout satisfaits du cycle de sélection qui leur est imposé.

En effet, cette sélection se fait chaque année, ce qui selon eux, n'est pas de nature à contribuer à leur professionnalisation, fragilise leurs entreprises et ne sécurise pas l'emploi de leurs personnels. Cela pose aussi le problème de gestion des stocks résiduels d'intrants, car il est fréquent que tous les intrants placés au niveau des UCPC ne soient pas toujours entièrement consommés. Les distributeurs d'intrants estiment que, leur permettre d'être sélectionnés pour une période plus longue faciliterait la gestion de ces stocks et les amènera à participer au développement local.

Les revendications des distributeurs d'intrants ont fini par porter fruit puisque l'actuel ministre de l'agriculture, après avoir fait le point des distributeurs (11) que la CAGIA a eu à sélectionner depuis son entrée en fonction, leur a, de commun accord avec cette dernière, donné l'autorisation d'importer et de distribuer les intrants coton. Cette décision a commencé par apaiser les relations de la famille de distributeurs d'intrants avec la CAGIA-BENIN. Mais il faut dire qu'un travail de sensibilisation et d'explication reste à faire car malgré ces mesures, des producteurs continuent d'exiger, certainement avec leur complicité, des distributeurs d'intrants bien définis même si ces derniers ne sont pas sélectionnés.

e-) La CAGIA-BENIN enregistre aussi des plaintes par rapport à la liste des produits phytosanitaires proposée par le cahier de charge lors des appels d'offre.

Les Distributeurs d'intrants estiment que la CAGIA fait garder le monopole du marché de certains produits, surtout les pesticides à certains d'entre eux en refusant d'élargir la liste des produits à commander à tous les produits phytosanitaires homologués par les services compétents de la Direction de l'Agriculture (DAGRI). Selon eux, l'ouverture de cette liste à tous ces produits, enrichirait le répertoire des produits à inscrire au cahier de charges, ce qui du coup allongera la liste des firmes productrices de produits phytosanitaires et contribuera à baisser les prix grâce à la concurrence qui sans doute s'installerait entre les fournisseurs. Cette exigence des distributeurs a été satisfaite au cours de l'appel d'offre 2004/2005 par le Ministre de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche, monsieur Fatiou AKPLOGAN ; mais la filière n'a pu bénéficier de cette ouverture. Les résultats obtenus n'ont été satisfaisants car la déci sion a été tardive. Les différents Distributeurs n'ont pas tous eu le temps nécessaire pour faire les commandes.

f-) Les Agriculteurs se plaignent souvent de la qualité des engrais et produits phytosanitaires mis à leur disposition par certains distributeurs d'intrants.

En effet, les agriculteurs n'ont pas toujours été satisfaits par la qualité des produits phytosanitaires qui leur sont vendus. Par exemple, pour la campagne agricole 2005-2006, les Agriculteurs de l'Arrondissement de PARTAGO dans la commune de Djougou estiment avoir reçu de CSI des engrais et des pesticides de mauvaise qualité, ce qui a négativement joué sur la qualité et le rendement de leur coton. Ces plaintes ne sont pas rares et les distributeurs ont tendance à imputer ces défaillances à la mauvaise application des techniques culturales aux Agriculteurs. Ces argumentations bien que parfois vraies ne sont pas toujours vérifiées. Certains distributeurs malhonnêtes profitent des lacunes de quelques producteurs pour mettre en place des produits de mauvaise qualité (sous dosés, avariés ou périmés).

g-) La CAGIA n'a pas encore trouvé d'issue quant à la fourniture des intrants vivriers (maïs surtout) et spécifiques des cultures comme l'ananas dont les producteurs bien qu'ils soient membres de cette institution technique de la FUPRO-BENIN.

4-1-1-2 LES DIFFICULTES RENCONTREES PAR LA CENTRALE DE SECURISATION DES PAIEMENTS ET DES RECOUVREMENTS (CSPR)

Depuis sa mise en place, la CSPR n'a jamais pleinement joué son rôle.

Les importations parallèles d'intrants coton, la commercialisation et l'égrenage parallèles du coton graine, bref, le refus obstiné de certains acteurs tels que FRUITEX-BENIN et CSI pour les distributeurs d'intrants coton et MCI pour les Egreneurs de coton de se conformer aux règles du jeu, ont compliqué la tâche à cette institution technique et l'ont empêchée de remplir correctement la mission qui lui est dévolue. Malheureusement, les producteurs à la base n'ont jamais compris l'origine de ces défaillances et demandent parfois le retour aux affaires de la SONAPRA.

a-) Les problèmes de la non maîtrise des flux physiques et financiers et des endettements.

Les problèmes de dettes dans l'interprofession semblent avoir été exacerbés par plusieurs incidents. Par exemple, au cours de a campagne 2000/2001, un des principaux acteurs privés se serait vu accorder les initiatives de la MCI, un quota de 23 000 Tonnes de coton graine sans exigences préalables du dépôt de garantie de 40% de la valeur auprès de la CSPR, conformément à ses propres règles. Il semble qu'à ce jour, la compagnie n'a pas encore honoré le paiement de coton et a contracté une dette de 4,05 milliards FCFA à l'égard de la CSPR. Cette même compagnie semble avoir des dettes impayées auprès de la SONAPRA/CSPR d'un montant supérieur à 14 milliards de FCFA ; ce chiffre est important dans un secteur ayant des marges très serrées et dont le chiffre d'affaires annuel en fob se situe légèrement au dessus de 100 milliards de FCFA.

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