SARAH BEN NEFISSA
3 Novembre 2009
Kinshasa — Quiconque pose la question des relations entre les ONG et la gouvernance dans les pays de la région arabe, pose trois questions fondamentales : est-ce que les ONG arabes contribuent à la démocratisation de systèmes politiques connus pour leur déficit en terme de démocratie, en constituant des espaces d'expérimentation de la participation citoyenne et/ou de nouveaux lieux, alternatifs, participant à la définition et à la promotion du «bien public» ?
Est-ce que les ONG arabes contribuent à construire et à animer des sociétés civiles dignes de ce nom, c'est-à-dire capables de servir de «contrepoids», de « tampon », de «médiateur» entre des sociétés en pleine transformation et des pouvoirs publics crispés sur leurs vieilles habitudes autoritaires et peu enclins à répondre aux demandes portant sur la lutte contre la pauvreté et le chômage, la liberté intellectuelle et politique et la défense d'intérêts sectoriels ? est-ce que les ONG arabes montrent des capacités supérieures aux pouvoirs publics en matière de «bonne gouvernance» : sont-elles plus à même, du fait de leur diversité - taille, flexibilité, transparence, etc. - de détecter les problèmes collectifs, locaux et nationaux non perçus par les pouvoirs publics ou simplement ignorés par ces derniers et de proposer, voire de réaliser des solutions judicieuses à leur traitement ?
De même, les ONG arabes sont-elles, sur le plan interne, des modèles de «bonne gouvernance» démocratique, financière et administrative ? Il semble nécessaire d'aller au « vif du sujet» et ce «vif du sujet» est au fond une question aussi bien d'ordre scientifique « pur » qu'une question normative : est-ce que les ONG arabes sont des entités positives pour leurs sociétés ou est-ce que leur contribution au développement et à la démocratisation n'est pas surévaluée ?
Est-ce que la nature para-administrative de la majorité des ONG arabes signifie que les sociétés arabes ne connaissent pas de dynamiques participatives ou bien est-ce que ce sont les ONG qui n'arrivent ni à les prendre en compte ni à en rendre compte ? Quelles sont les causes profondes d'un tel phénomène ? Que peut apporter, à la réflexion sur la démocratisation des pays arabes, le désenchantement qui affecte le modèle démocratique dominant, à l'heure de la mondialisation et de la «nouvelle question sociale» posée aux pays du Nord ? Les nouvelles formes de la citoyenneté rendent-elles obsolètes les formes dites classiques de la citoyenneté ? Est-ce que ce n'est pas plutôt la démocratisation par le «haut» des États arabes qui permettra un véritable épanouissement de leurs sociétés civiles et une réhabilitation des diverses formes de la participation sociale et politique ?
UNE VISION LUCIDE DES ONG ARABES
Il faut en venir enfin à une vision lucide de l'ONG arabe partagée en fait entre deux grands pôles : l'ONG qui cherche à assister et rendre des services aux populations et l'ONG qui recherche la mobilisation sociale sur des thèmes et vise à modifier l'ordre des choses, en se positionnant comme une instance critique d'impulsion et de proposition. Il s'agit là évidemment d'une division analytique et il existe, et de plus en plus, ce que Guilain Denoeux nomme « la nouvelle génération d'ONG », qui emprunte aux deux modèles (Denoeux, 2003).
Les ONG de services, de bienfaisance et de charité, ont été réactivées et dynamisées sous l'emprise de deux facteurs : la diminution des capacités distributives des États et également les situations de crises aiguës comme les guerres civiles ou de libération accompagnées de la déliquescence des appareils étatiques. Ces dernières s'imposent sur le terrain de la prise en charge sociale et sanitaire, soit des classes moyennes urbaines paupérisées comme en Égypte, soit de l'ensemble de la population comme en Palestine. Elles connaissent également une rationalisation et une modernisation de leurs modes de gestion et de financement.
Malgré leur expérience, leur apport concernant les politiques publiques sociales et sanitaires est plus mitigé. En Égypte, leur contribution à la définition de la réforme globale du système de santé initiée par le gouvernement égyptien et la banque mondiale est quasi inexistante, à cause de la méconnaissance, par les pouvoirs publics, des caractéristiques du secteur sanitaire associatif et parce que ce dernier, loin de corriger les défauts du secteur public sanitaire, a eu à les reproduire : concentration dans le milieu urbain, focalisation sur le curatif plutôt que sur le préventif, tendance à regrouper plus de spécialistes que de généralistes (Chiffoleau, 2003). C'est ainsi que les associations yéménites de traitement de la pauvreté, à cause de leur dépendance financière vis-à-vis des donateurs internationaux et à cause du cadre politique restrictif imposé par l'État, sont réduites au rôle de «sous-traitant» et ne peuvent formuler leurs propres visions de la pauvreté et des moyens de son allégement (Destremau, 2003). Tel n'est pas le cas des ONG palestiniennes s'occupant de ce domaine.
Les caractéristiques des modes d'actions des «Nouveaux mouvements sociaux» comme la «politique de sens» et les «politiques d'influence» se retrouvent dans leurs modes d'actions (Craissati, 2003). C'est ainsi que les ONG palestiniennes proposent de nouvelles valeurs à la politique sanitaire, qui dérogent à la vision hiérarchique, centralisée et traditionnelle. Elles prônent de nouvelles relations entre le médecin, l'infirmier, l'ouvrier de santé, le patient et la «communauté». Toutefois (ibid.), cette situation a été favorisée par l'absence d'État. L'instauration de l'Autorité palestinienne a modifié cette donne par un interventionnisme abusif. C'est ce que confirme l'analyse de Salma Chawa sur la Palestine. Elle note comment les bailleurs de fonds comme l'Autorité palestinienne ont cherché à dépolitiser les ONG palestiniennes et à les empêcher d'être partie prenante de la définition des politiques publiques (Chawa, 2003).
Les ONG arabes à référence religieuse, islamique ou chrétienne, sont, de notoriété publique, les ONG leader dans le domaine des services. Les ONG islamiques attirent davantage l'attention à cause de leur pénétration par les courants politiques islamiques. Les propos émis à leur sujet concernant la question démocratique sont partagés entre la vision négative de 'Abd al-Ghafâr Shukr et la vision positive de Mona Fawâz. Le premier, qui a traité d'une vingtaine d'associations islamiques égyptiennes, a estimé que ces dernières, malgré leur impact social, ne peuvent être considérées comme des lieux d'expérimentation de la démocratie, car en fait elles ont très peu d'adhérents. Elles comptent plus sur les salariés que sur les bénévoles, le pouvoir décisionnel est restreint à une ou deux personnes et, enfin, les membres de ces associations affirment clairement que les femmes doivent s'occuper principalement de leur foyer. Mona Fawâz (2003) constate, bien au contraire, que les associations islamiques du Sud Liban liées au Hizb Allah développent des modes d'action et d'intervention qui leur permettent une grande proximité avec les populations cibles de leurs services : structures décentralisées, flexibilité, facilité d'accès, bénévolat et relation de confiance et de coopération.
Concernant les ONG de plaidoyer, Nicola Pratt, à partir d'interviews portant sur une vingtaine d'organisations égyptiennes de ce type, affirme que ces dernières développent, en effet, un discours anti-hégémonique alternatif au discours politique officiel égyptien (Pratt, 2003). En ce qui concerne ces pratiques, les trois chercheurs égyptiens, Viviane Fuâd, Samîr Murkus et Nadia Rif'at, ont fait une analyse de la mobilisation d'une fraction des ONG égyptiennes qui ont combattu le projet de loi sur les associations présenté par les pouvoirs publics. Ils décrivent comment, vers le milieu des années quatre-vingt-dix, les ONG égyptiennes sont passées d'un comportement de refus du dialogue et d'opposition aux pouvoirs publics à une attitude plus collaborative, en faisant un travail de lobbying auprès des hauts fonctionnaires et des grandes personnalités du régime, en discutant avec le ministre des Affaires sociales et en menant une action de sensibilisation auprès des journaux et des députés.
Les ONG ont alterné cette forme d'action avec d'autres formes d'action plus revendicatives. Elles ont, notamment, manifesté devant l'Assemblée du peuple au moment de la discussion du projet de loi sur les associations. Cette loi a quand même été votée, mais les ONG ont poursuivi leur action en portant plainte devant les tribunaux et ont obtenu gain de cause quelques années après. C'est ce même type de modes d'action que souligne Karam Karam (2003). Il observe comment le Liban des années quatre vingt-dix a vu l'apparition de nouvelles formes associatives qui mettent l'accent sur des thèmes autrefois négligés sinon ignorés et en phase avec les thèmes mobilisateurs de la mondialisation comme avec ceux des bailleurs de fonds. Ces ONG se singularisent par leur fonctionnement interne : relations plus horizontales que verticales, petits budgets, davantage de volontaires que de salariés, moyenne d'âge des militants comprise entre vingt et quarante ans et enfin, un mélange d'appartenance communautaire ; elles travaillent sur dossier. Ces ONG ont montré leur capacité mobilisatrice et la force de leur intervention dans l'espace public par la création du Rassemblement pour les élections municipales qui est parvenu à maintenir la date prévue des élections qui devaient être reportées, et du Rassemblement pour le mariage civil qui vise à obtenir l'instauration d'un mariage civil comme possibilité alternative au mariage religieux.
Le bilan des ONG arabes, quant à leur impact sur la question démocratique, semble, somme toute, assez mitigé ou en tout cas insuffisant par rapport à l'espoir mis dans les vertus «magiques» des sociétés civiles, ces trente dernières années, par des acteurs parfois non dénués d'arrière-pensées. Une telle déception a, en tout cas, pour effet positif de rappeler que les sociétés civiles et notamment les ONG ne peuvent pas, à elles seules, assurer la démocratisation de l'ensemble du système politique et social, pour la simple raison qu'une telle fonction n'est pas leur raison d'être initiale. Même dans le modèle « dominant » de la société civile, le modèle occidental, cette dernière peut faire pression sur le pouvoir en organisant les volontés et les intérêts particuliers, mais le passage à la démocratie implique une société politique, c'est-à-dire des partis politiques, des élections, un leadership politique, etc.
C'est ce que rappelle avec justesse Christophe Jaffrelot [4]. Une telle vérité n'a pas échappé aux bailleurs de fonds occidentaux, et notamment américains, qui souhaitent aider au développement de la démocratie dans les pays arabes. Tel est l'objet de la contribution de Guilain Denoeux (2003), qui montre que l'une des conclusions des bailleurs a été que, si l'on souhaite aider à la démocratisation de pays arabes, l'aide en direction des seules sociétés civiles n'est pas forcément la meilleure solution, d'autant qu'il faut se méfier d'une vision romantique de ces dernières. Partant de l'idée que l'existence d'une société civile robuste ne débouche pas forcément sur l'avènement de la démocratie, Guilain Denoeux note à cet égard que, dans tous les pays arabes où la démocratisation a progressé, le processus a débuté à l'initiative du gouvernement et non à la suite des pressions de la société civile. Par conséquent, il vaut mieux favoriser l'offre démocratique des régimes arabes et financer la réforme démocratique des institutions étatiques.
Le deuxième constat qui découle de ce bilan contrasté des ONG arabes est le suivant : dans le cadre d'un système social, éducatif, familial, religieux, politique, caractérisé par les relations hiérarchiques et autoritaires, il est difficile qu'une société civile démocratique et dotée de vertus «démocratisantes » puisse voir le jour .
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