Le Potentiel (Kinshasa)
3 Novembre 2009
Kinshasa — Kinshasa a rendez-vous en ce mois de novembre avec ses créanciers bilatéraux du Club de Paris. A Paris, le gouvernement ira négocier les « assurances financières » nécessaires exigées par le FMI avant toute approbation par son Conseil d'administration du nouvel accord formel pour trois ans (2009-11) avec la RDC. Pour le Congolais moyen, le Club de Paris reste un véritable mystère. Qu'est-ce qui se cache derrière ce club fermé des créanciers qui fonctionnent presqu'en informel, mais dispose, en même temps, d'un pouvoir de décision impressionnant en matière de dette extérieure ? Tentative de décryptage de ce cercle énigmatique.
Ce document se veut une présentation « pédagogique » du Club de Paris, le club très fermé des Etats créanciers du Nord chargé de renégocier la dette publique bilatérale des pays débiteurs ayant des difficultés de paiement.
En abordant son fonctionnement et l'historique de ses travaux, nous avons cherché à pointer quelques particularités de ce club opaque et fort discret dont le seul objectif est de faire rentrer au maximum dans les caisses de ses Etats membres l'argent du service de la dette de pays souvent au bord de la cessation de paiement. Les sessions dites de « négociation » présentent une asymétrie criante entre les pays débiteurs totalement soumis à des pays créanciers qui se retrouvent juge et partie dans cette « non-institution » bien peu démocratique. Depuis 1980, les mesures prises en son sein se sont révélées bien tardives et inadaptées à la situation économique souvent catastrophique de nombreux pays du Sud qui en paient les conséquences au prix fort, souvent chiffré en vies humaines.
PRINCIPES GENERAUX
Qui ? Le Club de Paris est le nom donné à l'ensemble formé par 19 Etats créanciers : Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Danemark, Espagne, Etats-Unis, Finlande, France, Irlande, Italie, Japon, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni, Russie, Suède, Suisse. Il se réunit régulièrement pour trouver des solutions aux difficultés de remboursement de la dette publique bilatérale rencontrées par des pays débiteurs. Ces sessions dites « de négociations » sont toujours menées au cas par cas et pays par pays, et conduisent à des rééchelonnements des dettes bilatérales publiques. D'autres créanciers publics, comme l'Afrique du Sud, l'Argentine, le Brésil, la Corée, Israël, le Mexique, le Maroc, la Nouvelle-Zélande, le Portugal, la Turquie peuvent occasionnellement se joindre à certaines sessions du Club. Des institutions multilatérales (Banque mondiale, Fonds monétaire international, banques régionales de développement, CNUCED, etc.) sont souvent présentes en tant qu'observateurs.
Où ? Le Club de Paris est actuellement présidé par Jean-Pierre Jouyet, directeur du Trésor français. Il dispose d'un secrétariat général, dirigé par Delphine d'Amarzit et regroupant une quinzaine de personnes à temps partiel.
Quand ? La première réunion de ce type s'est tenue à Paris en 1956, quand le ministre français des Finances se proposa comme intermédiaire pour régler le problème de l'Argentine avec ses pays créanciers. Voilà pourquoi ce groupe a pris le nom de Club de Paris et est hébergé par la Direction du Trésor français au Ministère de l'Economie et des Finances, actuellement à Bercy. Depuis 1956, le Club de Paris a rencontré les représentants de 77 pays débiteurs en difficulté. Au 17 mars 2002, 345 accords de rééchelonnement de dette (dont seulement 30 avant la fin 1980) ont été conclus, pour un montant total traité d'environ 415 milliards de dollars. Actuellement se déroule environ une session par mois, où quelques pays sont auditionnés. Le rythme ne ralentit pas : 7 à 10 pays de 1997 à 1999, mais 20 pays en 2000 et 18 en 2001, ce qui est un signe inquiétant quant à l'efficacité des mesures imposées par le Club de Paris.
Pourquoi ? Depuis une vingtaine d'années, la très grande majorité des pays en développement est confrontée au problème du surendettement. Après une période de forte augmentation de la dette à des taux d'intérêt très bas (mais variables) qui a permis aux pays du Sud de financer leur développement, l'explosion de ces taux au début des années 80 les a entraînés dans une spirale infernale. Les remboursements exigés étant bien trop élevés par rapport à leurs capacités financières, ces pays ont été contraints de demander un rééchelonnement de leur dette pour ne pas risquer la cessation de paiement. D'où de nouveaux prêts pour permettre le remboursement des anciens, assortis de conditionnalités draconiennes imposées par le FMI et la Banque mondiale qui ont de fait pris le contrôle de nombreuses économies en développement.
Au courant des années 80, en cas de cessation de paiement généralisé, c'est tout le système financier du Nord qui se serait trouvé en péril ; il est donc indispensable de « négocier » avec ces pays la « solution » à adopter. C'est le rôle dévolu au Club de Paris en ce qui concerne la dette bilatérale publique. Son objectif est à peine caché : faire rentrer dans les caisses le maximum d'argent, et surtout éviter la faillite du système. Son rôle devient alors primordial.
Mais les mots « solution » et « négociation » utilisés par le Club sont trompeurs. Les « solutions » sont avant tout recherchées pour les Etats du Nord, puisqu'ainsi ils organisent le remboursement futur de leurs créances. Les Etats du Sud n'ont pas la possibilité de refuser les conditions décidées par les Etats créanciers. D'ailleurs ces conditions sont très claires. Elles ne visent qu'une chose : rendre la dette soutenable. Il ne s'agit pas de libérer les capacités de financement du développement de ces pays ni de les soulager de ce fardeau insupportable mais de les faire payer au maximum de leurs capacités. Desserrer l'étau de la dette juste assez pour qu'ils soient en mesure de rembourser.
Le Club de Paris n'est nullement une agence de développement, mais une simple agence de recouvrement de fonds. Ce n'est pas un hasard s'il est géré par le ministère des Finances, et non par celui de la Coopération. Il se contente de jeter un regard froid et implacable sur une situation qu'il considère comme exclusivement financière. Le Club de Paris le dit lui-même très clairement sur son site Internet :
« Les créanciers du Club de Paris souhaitent recouvrer au maximum leurs créances. Ainsi, ils demandent le paiement immédiat d'un montant aussi élevé que possible. Les montants qui ne peuvent pas être payés sont rééchelonnés dans des conditions qui équilibrent les paiements futurs et dans l'objectif de minimiser la chance que le débiteur doive retourner dans le futur devant les créanciers du Club de Paris avec une requête additionnelle ».
Voici donc en quelques mots les raisons de l'intense activité du Club.
Comment ? Il est important de noter que le Club de Paris se présente lui-même comme un groupe informel, une « non-institution ». Il n'a ni existence légale ni statuts. Si vous téléphonez au ministère des Finances pour parler à quelqu'un du Club de Paris, on vous répond que le Club de Paris n'existe pas. Son Secrétaire Général a dit un jour que quand les délégués des différents Etats étaient sur le chemin du retour, le Club de Paris cessait d'exister.
Les résultats de ses travaux, transcrits dans des procès-verbaux agréés à l'issue de chaque session, ne sont pas contraignants pour les Etats créanciers. Il s'agit de simples recommandations qui ne deviennent effectives que lorsque les Etats créanciers, de façon indépendante, décident de les mettre en oeuvre. Seuls les accords bilatéraux qui en résultent donnent une valeur juridique à l'accord issu de la réunion du Club de Paris. Mais les Etats créanciers suivent systématiquement ces recommandations. Ils s'y engagent dès lors qu'ils acceptent le principe de solidarité prôné par le Club de Paris. D'ailleurs ils participent pleinement aux négociations. En somme, le Club de Paris, qui conduit l'ensemble du travail d'analyse et de négociation et incite les pays créanciers à prendre des décisions financières lourdes de conséquences pour les pays débiteurs se présentant devant lui, n'existe pas ! Une belle manière pour lui d'éviter les responsabilités : le Club de Paris n'est responsable de rien puisqu'il n'existe pas et ne contraint en rien les Etats.
Pourtant il joue un rôle fondamental. Il permet aux Etats du Nord de présenter un front uni pour le recouvrement des créances. Chaque Etat du Sud est nécessairement isolé, étudié au cas par cas, en position de totale soumission face au groupe des Etats créanciers à la fois juge et partie.
Son fonctionnement est donc bien peu démocratique à l'intérieur, et opaque à l'extérieur. Son site Internet www.clubdeparis.org est ouvert depuis avril 2001 seulement, et il n'est toujours pas possible de connaître la teneur des discussions internes.
Pourquoi ne pourrait-on pas retourner la problématique, au lieu de considérer toujours que les problèmes viennent du Sud ? Pourquoi s'interroge-t-on sur la soutenabilité de la dette pour les Etats débiteurs, et jamais sur la soutenabilité d'éventuelles annulations pour les Etats créanciers ? Cela soulève le problème de la coresponsabilité entre débiteurs et créanciers, et souligne la totale asymétrie des rôles au sein du Club de Paris.
LES MECANISMES
Avant le passage. Le Club de Paris s'inscrit dans la continuité de la politique de gestion de la dette du FMI et de la Banque mondiale. Cette non-institution sans statut a tout de même éprouvé le besoin de définir quelques principes et règles de fonctionnement, même si on a pu constater récemment quelques écarts notamment pour certains pays que le Club de Paris s'évertue à soutenir pour des raisons stratégiques.
Le passage d'un pays devant le Club de Paris pour le rééchelonnement de sa dette ne peut se faire qu'après la signature par le pays débiteur d'un accord avec le FMI imposant un « programme d'ajustement structurel » qu'il ne peut contester. Le FMI est donc l'élément déclencheur de l'allégement ou du rééchelonnement par les Etats créanciers.
De plus, pour savoir si un pays est effectivement en difficultés de paiement, une étude sur les capacités financières dudit pays est réalisée. Bien sûr cette expertise est menée à partir des prévisions et des conclusions du FMI. Ces prévisions sont toujours exagérément optimistes pour l'avenir, l'ajustement structurel ne pouvant qu'être bénéfique aux yeux des experts du FMI. Prenons l'exemple du Mali. Le FMI prévoyait pour les années à venir une augmentation du volume total des exportations de 9 % par an, alors que de janvier à juillet 2001, le prix du coton, principale denrée exportable, a baissé de plus de 40 %
Les dettes concernées. Le Club de Paris traite uniquement les dettes à moyen et long terme (de maturité supérieure à 1 an), dues aux Etats membres du Club par (ou garanties par) le secteur public des pays débiteurs et contractées avant la date butoir.
La date butoir. Lors du premier passage, le Club de Paris détermine une date butoir destinée à garantir les remboursements futurs. Officiellement, seuls les crédits accordés avant la date butoir sont concernés par l'action du Club de Paris. Les dettes contractées après cette date ne sont en principe pas susceptibles d'être réaménagées ultérieurement, ceci afin de permettre aux pays en difficulté de continuer à faire appel aux marchés financiers et aux bailleurs de fonds.
D'une manière générale, la fixation de la date butoir est de plus en plus contestable. En effet, plus on avance dans le temps, plus les mesures d'allègement proposées par le Club de Paris perdent de leur efficacité puisqu'elles ne portent que sur une part décroissante de l'endettement global du pays concerné. Par exemple, la date butoir est le 1er juillet 1983 pour Madagascar, le Niger ou la Côte d'Ivoire, c'est dire si le problème est réel.
Les différents traitements. Les Etats créanciers peuvent décider de modifier soit le service de la dette, soit le stock de la dette des pays débiteurs. En ce qui concerne le service de la dette (option DSR), le Club de Paris met en place un nouvel échéancier pour les sommes dues sur une période donnée, en général de 1 à 3 ans, durée de l'accord passé avec le FMI ayant conditionné le passage devant le Club. Généralement, le taux d'intérêt est réduit pour permettre une baisse de la « valeur actuelle nette (VAN) » de la dette.
Pour le stock de la dette (option DR), le Club de Paris peut parfois décider d'en restructurer une partie, notamment pour les PPTE (Pays pauvres très endettés) ayant atteint le point d'achèvement. Dans ce cas, une partie du stock est annulée et le reste est rééchelonné au taux du marché.
Les catégories de dettes. Le Club de Paris distingue deux types de créances : les crédits APD (aide publique au développement) accordés à des taux inférieurs à ceux du marché et destinés à favoriser le développement, et les crédits non-APD (ou encore crédits commerciaux). Le traitement réservé à ces deux types de dettes diffère sensiblement.
De Naples à Cologne : les termes de référence. Au fil des ans, les Etats créanciers ont procédé à des restructurations de dettes dans des termes qui ont varié au gré de l'évolution de l'endettement mondial. Les risques liés à la crise de la dette étant toujours présents, les grands argentiers du monde ont en effet été obligés de se pencher sur le problème de plus en plus sérieusement.
Les termes classiques correspondent aux termes standard, appliqués systématiquement jusqu'en 1988, et encore aujourd'hui pour les pays non éligibles aux différentes initiatives d'allégement. Les crédits, aussi bien APD que non-APD, sont rééchelonnés au taux de marché approprié (c'est-à-dire au taux d'intérêt en vigueur augmenté d'une commission de gestion), donc dans des conditions non concessionnelles qui ne prennent pas le moins du monde en compte le niveau d'insoutenabilité de la dette. Les grands bailleurs considèrent alors qu'il s'agit d'une difficulté passagère de paiement, alors que les causes du mal sont souvent bien plus profondes.
Cependant, en octobre 1988, au lendemain du sommet du G7 de Toronto qui, pour la première fois, reconnaît le caractère structurel du problème de la dette, le Club de Paris décide d'assouplir les modalités de rééchelonnement de la dette, en réservant toutefois ce traitement un peu plus généreux aux pays les plus pauvres et les plus lourdement endettés. Ces nouvelles modalités sont connues sous l'appellation « termes de Toronto ». Il est ainsi décidé de rééchelonner les crédits APD traités sur 25 ans dont 14 de grâce. Pour les crédits non-APD, plusieurs options (DR et DSR) sont désormais possibles. Grosso modo, cela revient à diminuer de 33,33 % en valeur actuelle nette les sommes traitées. Comme on l'a vu plus haut, la restructuration de la dette peut se faire de deux façons différentes : annulation d'une partie du stock traité et rééchelonnement du reste au taux de marché approprié sur 14 ans (dont 8 de grâce) ; ou rééchelonnement des créances traitées à taux réduit sur 14 ans (dont 8 de grâce également).
A partir de septembre 1990, les Etats créanciers se heurtent aux cas de pays un peu moins pauvres mais confrontés malgré tout à de graves problèmes de paiement. Il s'agit des pays endettés dits « à revenu intermédiaire de la tranche inférieure ». Pour être éligibles aux modalités nouvelles alors mises en place, il leur faut remplir deux des trois critères suivants : PIB par habitant inférieur à 2 995 dollars ; endettement élevé ; stock de dette bilatérale supérieure à 150 % de la dette privée. Ce sont les termes de Houston. Les crédits APD sont alors rééchelonnés à un taux concessionnel sur 20 ans avec au plus 10 ans de grâce. Les crédits non-APD sont rééchelonnés au taux de marché approprié, sur environ 15 ans.
A nouveau, en décembre 1991, devant l'acuité grandissante du problème de la dette, les termes de Toronto sont assouplis pour devenir les termes de Londres. Le taux de 33,33 % est porté à 50 %, la durée passe à 23 ou 24 ans dont 6 de grâce et des paiements progressifs deviennent possibles.
En décembre 1994, face à une nouvelle aggravation de la crise de la dette, les pays créanciers parent au plus pressé en adoptant les termes de Naples. Les pays bénéficiaires doivent n'être éligibles qu'aux seuls financements de l'IDA (le guichet concessionnel de la Banque mondiale) et disposer d'un faible revenu par habitant (inférieur à 755 Usd). Si ces critères sont remplis, les crédits non-APD traités sont annulés à hauteur de 50 % ou 67 % (systématiquement 67 % depuis septembre 1999), aussi bien en cas d'options DR que DSR. Pour les créances APD, elles sont rééchelonnées sur 40 ans dont 16 de grâce.
En 1996, le G7, réuni à Lyon, décide de lancer l'initiative « Pays pauvres très endettés (PPTE, en anglais HIPC) », afin de rendre « soutenable » la dette de pays en situation très difficile. C'est une fois de plus la preuve que les initiatives précédentes n'ont en rien résolu le problème du surendettement de nombreux pays du Sud, mais que les pays du Nord sont arrivés à leurs fins : soumettre les pays en développement en leur imposant des conditionnalités draconiennes. Les termes de Lyon prévoient l'annulation à hauteur de 80 % des crédits non-APD traités, c'est-à-dire portant sur la période antérieure à la date butoir, l'option DSR passant à 40 ans dont 8 années de grâce. Pas de changement pour les crédits APD.
Mais très vite la formule de Lyon s'avère à son tour insuffisante et en 1999, il faut se remettre à l'ouvrage. Sous la pression des organisations de solidarité internationale, et devant la maigreur affligeante des résultats obtenus, le G7 réuni à Cologne décide d'aller plus loin en adoptant « l'initiative PPTE renforcée ».
Si les critères d'éligibilité sont assouplis par rapport à la première initiative PPTE, seuls 41 pays sont concernés (dont 34 en Afrique subsaharienne) alors que l'immense majorité des pauvres de la planète vivent dans d'autres pays. En ce qui concerne la dette publique bilatérale, les conditions d'éligibilité pour passer devant le Club de Paris restent très strictes : être éligible aux termes de Naples, « avoir bien respecté les accords précédents avec le Club de Paris et mis en oeuvre des réformes économiques importantes » et être déclaré éligible à l'initiative PPTE par le FMI et la Banque mondiale. Sur cette base, le taux d'annulation de 80 % des crédits non-APD est porté à 90 % (il s'agit là encore de crédits antérieurs à la date butoir). Ici, il s'agit systématiquement de l'option DR : annulation à 90 % des créances traitées, le reste étant rééchelonné au taux de marché approprié, sur 23 ans dont 6 de grâce avec paiements progressifs.
Ces années de grâce et ces paiements progressifs ne font que repousser le problème et donc le pérenniser au lieu de le régler définitivement. Les créanciers du Nord ne veulent rien lâcher sur le fond, comme l'indiquent toutes ces demi-mesures. Avec cette succession de termes de référence réévalués régulièrement, le Club de Paris n'a fait que poursuivre son objectif prioritaire : récupérer au maximum les sommes dues, même si cela se fait au détriment des populations. A chaque fois, les Etats créanciers ont arrêté les meilleurs termes qu'ils pouvaient obtenir, compte tenu de la situation financière des débiteurs.
Parfois pourtant, on assiste à des allégements particulièrement généreux, s'appuyant sur des intérêts géopolitiques : l'Egypte après sa coopération lors de la Guerre Golfe, la Pologne en 1991 pour son ouverture à la libéralisation, le Pakistan en décembre 2001 pour sa décision d'aider les Etats-Unis dans leur intervention en Afghanistan après les attentats du 11 septembre 2001.
La crainte suprême des Etats du Nord est de voir se constituer un « front du refus » des pays endettés qui décideraient de boycotter le remboursement d'une dette perçue de plus en plus comme largement illégitime. Aussi, exercent-ils un chantage subtil pour obtenir la poursuite des remboursements : « La qualité d'une signature financière se construit dans le long terme dans la mesure où les prêteurs tendent à évaluer dans la durée la capacité du débiteur à rembourser sa dette avant d'accorder des financements plus importants. En revanche, la signature financière d'un pays est susceptible de se dégrader rapidement en cas de non-respect des obligations contractuelles. Dans le cas où la restructuration de la dette ne peut être évitée, les pays qui n'accumulent pas d'arriéré et adoptent une démarche préventive pour trouver une solution de manière coordonnée avec leurs créanciers, notamment au sein du Club de Paris, peuvent restaurer plus facilement par la suite leur capacité d'emprunt. En revanche, ceux qui déclarent un moratoire unilatéral tendent à perdre la possibilité d'accéder à de nouveaux financements pour un certain temps », peut-on lire sur le site Web du Club de Paris.
QUELLES ALTERNATIVES ?
Le fonctionnement du Club de Paris, on l'a vu, laisse beaucoup à désirer : opacité extrême, double rôle de juge et partie, isolement des pays débiteurs face au front des pays créanciers, impliquant une prise en compte exclusive des intérêts financiers des pays riches. Des mesures d'urgence s'imposent pour briser la spirale de la dette.
Tout d'abord, dans un souci de rééquilibrage, les regroupements entre pays du Sud passant devant le Club de Paris devraient être favorisés, et des représentants de la société civile des pays débiteurs et des pays créanciers devraient être associés aux négociations.
Mais plus fondamentalement, le traitement de la dette doit cesser d'être strictement financier et le Club de Paris n'apparaît pas actuellement en mesure de conduire ce changement de logique.
Pourtant, une approche juridique est indispensable, afin d'instaurer une procédure de mise en faillite des Etats en cessation de paiement, de diligenter des enquêtes pour mettre à jour des détournements de fonds et permettre aux Etats de récupérer les sommes détournées, ce qui conduit à étudier l'illégitimité de la dette dans de nombreux pays en développement.
Le problème de la dette doit désormais s'inscrire dans le cadre d'une approche globale. Une conférence internationale, où la question de la dette serait intrinsèquement liée au financement du développement, serait un premier pas, débouchant sur l'augmentation de l'aide publique au développement au niveau promis par les Etats créanciers dès 1970. Une instance d'arbitrage entre créanciers et débiteurs pourrait voir le jour. Enfin, une annulation pure et simple de la dette des pays pauvres, premier pas vers une annulation plus massive, serait de nature à offrir aux pays en développement des moyens sérieux de combattre la pauvreté et de préparer l'avenir.
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