Sud Quotidien (Dakar)

21 Novembre 2012

Sénégal: Une querelle politique sur des actes illégaux - Les décrets d'avances pris en 2012

Les décrets d'avances ont défrayé la chronique à l'occasion de l'examen du premier projet de loi de finances rectificative pour 2012 par l'Assemblée nationale.

Les débats entre la majorité et l'opposition parlementaires étaient très vifs au sujet des décrets d'avances dont la ratification était demandée par le vote de ce projet. Elle a finalement été acquise puisque la loi de finances rectificative a été adoptée le 24 octobre 2012. Il nous paraît important de faire quelques observations sur la procédure des décrets d'avances en raison de son particularisme qui tient au fait qu'elle permet à l'Exécutif, en cours d'exercice budgétaire, d'ouvrir, par la voie réglementaire, des crédit supplémentaires, en dépassement des autorisations données par le parlement en loi de fiances.

L'appréciation de la légalité des décrets d'avances en question à laquelle il sera procédé se fera d'abord au regard de la loi organique n° 2001-09 du 15 octobre 2001 qui leur a servi de fondement. Au terme de cette analyse, force sera de constater que cette légalité apparaît douteuse. Elle se fera ensuite sur la base de la Directive de l'UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances, fondement ultime de notre droit budgétaire. Cette appréciation va montrer que l'illégalité des décrets d'avances est manifeste.

Une légalité douteuse au regard de la loi organique du 15 octobre 2001

Il y a deux hypothèses dans lesquelles l'Exécutif peut prendre des décrets d'avances : «en cas d'urgence» et «en cas, à la fois d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national» (article 12-2°). Tous les décrets d'avances déjà signés depuis le début de l'année en cours l'ont été sur le fondement de cet article. Il résulte de ses dispositions trois éléments qui permettent d'apprécier la légalité des décrets d'avances en cause.

Le premier élément est le caractère exceptionnel de la procédure. On peut relever, à cet égard, qu'en évoquant les procédures réglementaires de modification des crédits, l'article 12 n'emploie le terme «exceptions» que pour les décrets d'avances. Cela se comprend car les autres procédures (les transferts et les virements de crédits) ne constituent que des modifications de la répartition des crédits votés par le Parlement. Dès lors, la procédure normale de modification du montant des crédits est celle de la loi de finances rectificative. Si l'on met en regard cette prescription de l'article 12-2° et le fait que, entre le 11 janvier et le 14 août 2012, quinze décrets d'avances ont été signés, on peut valablement s'interroger sur la légalité de la pratique en la matière, l'exception, étant devenue la règle.

Parmi les 12 décrets d'avances intervenues en 2012 et ratifiés par la loi de finances rectificative du 24 octobre 2012, les onze ont été pris par l'ancien régime, entre le 11 janvier et le 28 mars 2012. On peut relever à ce sujet qu'à trois reprises, deux décrets d'avances ont été pris le même jour (le 11 janvier, le 8 février et le 22 février 2012) ; qu'à deux reprises deux décrets d'avances l'ont été en deux jours (entre le 22 février et le 23 février et entre le 27 mars et le 28 mars). Nous ne pouvons pas donner le montant total des douze décrets d'avances. On peut seulement relever que dans le projet de loi, le calcul donne plus de 42 milliards pour neuf décrets d'avances et que la loi votée en a ratifié plus. Par ailleurs, le fait que ces décrets d'avances ont été signés à partir de la période pré-électorale jusqu'à celle de la défaite du Président de la République sortant (le dernier décret d'avances était signé le 28 mars 2012), pose un problème de légalité par rapport à la nation juridique de «période suspecte». Appliquée en droit international public par exemple, elle implique l'invalidité de tout accort international conclu par une puissance coloniale et portant cession d'un territoire colonisé lorsque le processus de décolonisation atteint une phase irréversible. Pour les décrets d'avances en cause, des investigations devraient, de ce point de vue, être menées pour vérifier si les ouvertures de crédits ont été compensées par des annulations effectives de crédits à due concurrence pour respecter l'équilibre financier arrêté par la dernière loi de finances, ce qui est une condition posée par l'article 12-2° précité, et l'effectivité de la consommation des crédits ainsi ouverts.

Les trois autres décrets d'avances déjà signés en 2012 l'ont été sous l'actuel régime. Il s'agit des décrets d'avances n° 2012-449 du 12 avril 2012, du 04 juillet 2012 et n° 2012-854 du 14 août 2012, pour un montant total de 12 milliards de francs environ. L'utilisation par un gouvernement qui entre en fonction de la procédure des décrets d'avances pour des ouvertures significatives de crédits dans le but de financer les priorités qu'il entend donner à son action n'est pas nouvelle. Cependant, cette procédure n'est appropriée que dans la mesure où les dépenses à couvrir sont urgentes. Dans le cas contraire, la procédure appropriée est celle de la loi de finances rectificative. Cela nous conduit à apprécier la légalité de l'ensemble des décrets d'avances signés en 2012 au regard de l'urgence exigée par l'article 12-2°.

Sur ce point, le constat est le suivant : sous les deux régimes, des décrets d'avances ont été signés pour des crédits destinés à couvrir des dépenses de fonctionnement. Or celles-ci étant des dépenses prévisibles, on ne saurait alléguer de l'urgence pour justifier le recours à la procédure du décret d'avances. L'ancien régime aurait dû, par conséquent, les prévoir dans la loi de fiances initiale pour 2012 et l'actuel régime utiliser la procédure de la loi de finances rectificative. Si on peut avoir un doute sur la légalité des décrets d'avance en cause au regard des prescriptions de l'article 12-2° de la loi organique du 15 octobre 2001, le doute n'est plus permis si on apprécie cette légalité sur la base de la Directive UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de fiances.

Une illégalité manifeste au regard de la Directive UEMOA du 26 juin 2009

Comme on vient de le voir, la pratique des décrets d'avances pris sur le fondement de l'article 12-2° peut conduire à de graves abus. Pour avoir participé aux travaux préparatoires et à la rédaction de la Directive du 26 juin 2009, nous pouvons dire que la volonté des autorités de l'UEMOA est d'assurer une gestion transparente et rigoureuse des finances publiques des Etats membres. Cette volonté a conduit à la suppression, dans cette directive, des dispositions correspondant à celle de l'article 12.2° qui existaient dans la Directive précédente, adoptée le 16 décembre 1997. L'article 23 de la nouvelle Directive ne prévoit à cet égard, qu'une seule hypothèse pouvant justifier le recours à des décrets d'avances. C'est «en cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national».

L'illégalité des décrets d'avances signés en 2012 résulte des dispositions de l'article 86 de la Directive du 26 juin 2009 selon lesquelles : «Les dispositions de la présente Directive sont appliquées au plus tard le 1er janvier 2012». Il y a deux matières pour lesquelles l'article 86 prévoit une application progressive. Mais les dispositions concernées ne touchent pas les décrets d'avances. N'ayant pas donc été pris sur le fondement des dispositions de l'article 23 de la Directive du 26 juin 2009, les décrets d'avances en cause manquent de fondement légal puisque une directive communautaire ayant primauté sur le droit sénégalais en vertu du Traité instituant l'UEMOA, s'applique de plein droit à un Etat membre en cas de non-transposition dans les délais prévus ou en cas de transposition incorrecte. Le Sénégal a transposé dans le délai prescrit par la Directive du 8 juillet 2011, mais il a mal transposé.

C'est le lieu de faire observer ici qu'au Sénégal, l'Exécutif a une singulière attitude vis-à-vis de la procédure des décrets d'avances. On a vu que quand il l'utilise, c'est de façon dévoyée et que quand des circonstances qui imposent son utilisation se présentent, il l'oublie. Les graves inondations qui se sont produites en 2005 et en 2012 étaient des conditions, par excellence, d'un recours à la procédure des décrets d'avances, sur le fondement respectivement, de l'article 12-2/3° et de l'article 23 de la Directive UEMOA du 26 juin 2009, comme l'avait fait le gouvernement français, avec le décret d'avances du 27 juillet 1997 en raison de graves inondations dans quatre départements du Sud-ouest en juillet 1977. Notre droit budgétaire offrait donc une solution pour le financement de ces catastrophes, mais l'on a préféré des solutions politiques avec, en 2006 le report des élections législatives et en 2012, la suppression du Senat.

Chargé de cours de Finances publiques à la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques - UCAD

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