15 Janvier 2013

Afrique: Les leçons des BRICS en matière d'urbanisation

Une série d'articles sur les défis et les changements auxquels sont confrontés les travailleurs humanitaires dans les situations d'urgence en milieu urbain

D'ici 2050, 66 pour cent de la population des pays en développement vivra dans les zones urbaines, indique la Division de la population du Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies.

Alors que le changement climatique contribue à des phénomènes cycliques de sécheresse et d'inondation, bon nombre de pays africains et asiatiques sont confrontés à un exode des populations des zones rurales vers les zones urbaines. Les pays pauvres commencent à répondre à ces déplacements de population. En Afrique, des pays essayent, par exemple, de promouvoir le développement rural afin de freiner la migration des zones rurales vers les zones urbaines.

Le régime militaire arrivé au pouvoir au Brésil dans les années 1960 en avait fait un de ses objectifs. Il a essayé de stimuler l'activité économique dans les zones périphériques et de réduire la migration vers les villes - mais les efforts déployés n'ont pas suffi à dissuader les populations rurales de s'installer dans les centres urbains. Au contraire, ils ont favorisé l'inégalité urbaine : de larges segments de la population se sont retrouvés dans des quartiers informels mal situés et mal desservis, connu sous le nom de favelas.

En 1932, l'ancienne Union soviétique a instauré un passeport intérieur afin de limiter l'accès aux zones urbaines. Sujets aux contrôles, les migrants sans papiers vivaient souvent dans des conditions déplorables.

Les efforts déployés et les échecs enregistrés par les BRICS (le Brésil, la Russie, l'Inde, la Chine et l'Afrique du Sud) donnent une leçon de politique migratoire au reste des pays en développement, indique un rapport rédigé conjointement par le Fonds des Nations Unies pour la population (UNFPA) et l'Institut international pour l'environnement et le développement (IIED).

Les BRICS, qui connaissent l'une des croissances économiques les plus rapides au monde, ont mené toutes sortes d'actions pour répondre à l'urbanisation rapide. Leurs expériences ont mis en lumière les approches à privilégier et à éviter.

Les approches à éviter

1. Ne pas entraver le déplacement inévitable des populations des zones rurales vers les centres urbains pour y pallier de manière désordonnée par la suite, comme l'ont fait les régimes démocratiques qui se sont succédé au Brésil. Un processus budgétaire participatif a été mis en place par plusieurs municipalités afin de permettre à chaque habitant de donner son avis sur le budget municipal. Cette approche suppose cependant une société civile organisée et des citoyens bien informés, c'est-à-dire des conditions qui sont réunies au fil du temps. « Ces pratiques ont permis de réels progrès, mais les problèmes étaient trop importants pour les résoudre rapidement », note le rapport.

2. Ne pas faire preuve d'indécision face à l'urbanisation. Après la mise en ouvre de la politique d'apartheid par le gouvernement sud-africain, un grand nombre de résidents ont été cantonnés dans des zones délimitées et peu sûres en périphérie des villes. Plus tard, un gouvernement démocratique a décidé d'adopter une position neutre afin d'éviter de reproduire les erreurs du passé, mais cela n'a pas permis de « surmonter les séquelles de la ségrégation urbaine », selon le rapport. Le gouvernement n'a pas de politique nationale cohérente en matière de planification ou de gestion du processus d'urbanisation, ce qui a favorisé le développement d'un sentiment d'hostilité à l'égard des campements informels et des cabanes d'arrière-cour.

« La principale leçon est qu'un pays qui ne se prépare pas à l'urbanisation prévisible risque d'être confronté à de graves problèmes »

L'Inde s'est également montrée indécise face à l'urbanisation et le pays pourrait se trouver en difficulté, alors que 400 millions de personnes vont rejoindre le marché du travail d'ici 2050. Aujourd'hui, les activités liées au secteur agricole font vivre moins de la moitié de la population active, et le secteur ne devrait absorber qu'une petite partie de la population active, ce qui incitera un grand nombre de personnes à aller chercher du travail en ville.

3. Ne pas partir du principe que l'introduction de politiques, de lois et d'institutions municipales créatives est une solution. Ces mesures - qui sont rarement mises en ouvre - ne permettent pas « de mettre à profit le potentiel de l'urbanisation », souligne Ivan Turok, expert en planification urbaine et auteur d'un document de l'IIED sur l'urbanisation en Afrique du Sud. Le vrai défi est de s'assurer que ces politiques - élaborées secteur par secteur - fonctionnent de manière harmonieuse. Ainsi, si un conseil municipal améliore les conditions de logement des résidents illégaux, il devra prendre en compte les droits de propriété, l'accès à des transports bon marché, la proximité avec les opportunités de travail, et la disponibilité des services de santé et d'éducation. Il sera également important de vérifier que les banlieues reçoivent une part égale des dépenses municipales.

4. Ne pas ignorer la voix des pauvres. Les municipalités des grandes villes n'étant pas capables de collecter suffisamment d'impôts pour financer la maintenance, l'Inde a vu des organisations de résidents urbains s'engager dans des partenariats avec des entreprises du secteur privé qui fournissent des services dans leurs municipalités, explique Amitabh Kundu, expert en matière d'urbanisation. Les banlieues les plus pauvres, qui sont dans l'incapacité d'apporter une contribution financière, sont en général exclues de ces initiatives. Les associations de résidents plus riches ont même fait appel à la justice pour faire fermer des campements informels.

Les approches à privilégier

1. Accepter le fait que les pauvres ont le droit de vivre en milieu urbain. Ensuite, se préparer à répondre à leurs besoins en matière de terres et de logement tout en promouvant la vision d'une utilisation durable des terres, écrivent George Martine et Gordon McGranahan de l'IIED dans un rapport sur le Brésil. La manière la plus efficace d'y parvenir est de préparer des terres et des services avant leur arrivée, plutôt que de prendre des mesures correctives qui sont bien plus coûteuses pour les résidents urbains pauvres et les villes elles-mêmes.

2. Investir dans les communautés qui vivent dans les zones informelles. Des municipalités sud-africaines ont mis en place des unités de gestion des catastrophes afin d'aider les communautés à faire face aux conséquences des feux de cabane, des inondations et d'autres dangers. Cela a contribué à faire baisser le nombre de victimes en cas de catastrophe. D'autres ont investi dans les infrastructures et les services afin d'améliorer la qualité de vie des résidents.

3. Aider les personnes qui vivent dans des campements informels et dans des logements non sécurisés à acquérir des terrains bons marchés. Le gouvernement sud-africain, par le biais d'une nouvelle subvention publique, finance la modernisation des campements existants et la création de nouveaux logements dans des zones plus adaptées en subventionnant l'acquisition, l'entretien et le dégagement de terrains pour la construction de logements à loyer modéré.

Questions-réponses avec Gordon McGranahan, responsable de l'équipe urbanisation de l'IIED, sur les leçons à retenir dans les pays en développement.

Quelles leçons peut-on retenir des expériences des BRICS ?

La principale leçon est qu'un pays qui ne se prépare pas à l'urbanisation prévisible risque d'être confronté à de graves problèmes. Les BRICS ont tenté, parfois avec succès, de mettre un frein à l'urbanisation - l'apartheid en Afrique du Sud et la révolution culturelle en Chine - mais ces exemples mettent en lumière les graves problèmes suscités par un contrôle direct de l'urbanisation. Il y a également des exemples positifs - les programmes sociaux au Brésil et l'expérimentation urbaine en Chine, qui leur ont permis de réaliser de grands succès économiques. Mais il n'y a pas de panacée ; pour réussir l'urbanisation, il faut faire des choix difficiles.

L'urbanisation est-elle inévitable ? Certaines études suggèrent que les efforts déployés en matière de développement rural entraînent le déplacement des habitants vers les villages.

L'urbanisation n'est pas une fatalité, mais lorsque la part de l'agriculture dans l'économie diminue, la croissance de la population urbaine est inévitable, et elle est telle que les autorités urbaines sont dépassées. En Inde, certains responsables essayent de limiter l'urbanisation en réduisant le nombre de migrants et de logements à loyer modéré dans leurs villes . Selon moi, le fait que [des personnes s'installent en milieu rural] reflète l'échec de la création de villes dynamiques et économiquement viables. Certaines études laissent entrevoir une contre-urbanisation en période de difficultés économiques, mais il est difficile de trouver un pays à revenu faible ou intermédiaire qui connaisse une croissance économique durable et une désurbanisation. Si les investissements réalisés en milieu rural se justifient par le seul fait qu'ils encouragent les gens à ne pas s'installer en ville, alors je dirais qu'ils ne se justifient pas du tout.

L'urbanisation devrait-elle être considérée comme le seul déplacement des populations des zones rurales vers les zones urbaines ? Ou l'urbanisation correspond-elle également au développement des zones rurales ?

Cela soulève des questions importantes sur la définition, et finalement, sur les politiques. Les densités urbaines diminuent, alors que les modes de vie et les professions agricoles sont de plus en plus semblables à ceux des zones urbaines. Les agglomérations urbaines denses présentent toutefois encore des avantages environnementaux et économiques ; ces besoins doivent être exploités. La Chine a connu une période au cours de laquelle on pouvait penser que son industrialisation serait plus rurale qu'ailleurs, mais lorsque l'économie s'est emballée, les entreprises installées en milieu urbain ont éclipsé les entreprises installées en milieu rural.

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