« J'ai quasi tout perdu cette année, quand mon champ de riz a failli être détruit par une sécheresse jamais vue. » Depuis sept ans, madame Sacca cultive du riz sur deux parcelles de bas-fonds d'un hectare chacune, non loin de N'Dali, dans le nord-est du Bénin. Son riz est la principale source de subsistance de sa famille. Les années de bonnes récoltes, elle peut gagner assez pour habiller, nourrir et scolariser ses enfants, et assumer le loyer du logement familial. « On l'a échappé belle ! Les pluies étaient en retard sur l'un de mes deux champs de riz, qui sont à 5 kilomètres l'un de l'autre. Avec l'aide de deux jeunes du village, nous avons creusé un puit en urgence et arrosé les jeunes pousses qui flétrissaient déjà, en attendant l'arrivée des pluies. »
Les revenus de Mme Sacca, à l'instar des agriculteurs de la région, dépendent des conditions pluviométriques. Ces dix dernières années, avec le changement climatique, les pluies sont devenues de plus en plus irrégulières, tandis que les périodes de sécheresse se sont faites plus fréquentes.
Les petits agriculteurs à l'image de madame Sacca représentent 90 % du secteur privé du Bénin et contribuent à hauteur de 80 % à la production vivrière du pays.
Rarement consultés sur les décisions politiques qui les affectent, ils sont pourtant bien placés pour identifier les solutions qui pourraient aider à faire face aux impacts inéluctables du réchauffement climatique, même s'ils n'en sont pas toujours conscients et ne disposent ni de l'information, ni des outils pour concevoir un plan d'adaptation, ni des moyens financiers qui leur permettraient d'investir pour préserver leurs moyens de subsistance.
Planning inclusif d'adaptation nationale
Le gouvernement du Bénin, en collaboration avec l'Agence Allemande pour la Coopération Internationale, GIZ GmbH, a récemment commencé à impliquer les acteurs locaux du secteur privé dans le processus d'élaboration du Plan national d'adaptation (PNA) ‒ une approche participative par laquelle les pays identifient des stratégies et mesures à même de renforcer leur résilience au changement climatique dans les principaux secteurs économiques. Impliquer les agriculteurs, les entrepreneurs et administrations locales dans un dialogue avec les décideurs nationaux, aux côtés des ONG, des techniciens experts du climat, des partenaires au développement et des institutions financières, a pour objectifs de partager les informations et les retours d'expériences, et de promouvoir des partenariats susceptibles de conduire à des solutions d'adaptation efficaces.
C'est d'ailleurs au cours d'un atelier du PNA à Cotonou, que Mme Sacca a identifié deux solutions simples qui pourraient protéger ses champs de riz des effets néfastes du changement climatique : accéder aux prévisions météorologiques sur sa localité, ce qui lui permettrait d'avoir une longueur d'avance ; et disposer d'une infrastructure locale d'accès à l'eau pouvant lui servir de source fiable en eau en temps de sécheresse. Deux solutions qui nécessitent cependant un appui financier et technique aux agriculteurs, au travers de partenariats à l'échelle locale et nationale.
Que peut espérer Mme Sacca du processus du Plan national d'adaptation de son pays, le Bénin ?
Comment l'implication des petits agriculteurs dans la planification de l'adaptation à l'échelle nationale peut-elle être bénéfique, pour eux et le pays ?
Petits agriculteurs et communautés locales
Les petits agriculteurs comme Mme Sacca sont en première ligne dans la bataille contre le changement climatique. Mais, faute d'information, d'outils et de moyens, ils sont démunis pour investir et se diversifier dans des activités qui sauvegarderaient leurs revenus. Le processus du PNA peut mettre à leur disposition les informations nécessaires sur les impacts du changement climatique, des outils et options pour leur permettre d'adapter leurs activités agricoles (données météorologiques, systèmes d'alerte précoce, options de cultures alternatives). Ils peuvent également bénéficier de conseils pour accéder à une assurance ou à des financements extérieurs en matière d'investissements pour la résilience climatique, et être informés des opportunités de partenariats. Quand les agriculteurs sont en mesure de planifier et de gérer leurs activités axées sur la résilience climatique, c'est la communauté toute entière qui devient résiliente.
Décideurs des politiques nationales
Il y a un double avantage pour les autorités béninoises à impliquer les petits agriculteurs et d'autres acteurs locaux et du secteur privé dans le processus de planification : d'une part, le programme national d'adaptation est ainsi développé au plus près du terrain et tient compte des expériences et des idées des acteurs concernés ; d'autre part, ce processus consultatif et inclusif conduit à une meilleure compréhension du programme qui, appuyé par les communautés qu'il vise à accompagner, augmente ses chances d'une mise en œuvre réussie.
Établi en 2010 sous la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), le processus du plan national d'adaptation (PNA) permet aux pays en voie de développement de formuler et de mettre en place des plans nationaux d'adaptation aux changements climatiques, qui permettent d'identifier les besoins à moyen et à long terme et de développer des stratégies et programmes dédiés.
Partenariats pour la résilience au niveau local
Elaborer un plan d'adaptation au niveau national est certes très important, mais la plupart des solutions et des mandats de mise en œuvre qui y sont relatifs se situent au niveau local. Par conséquent, les autorités locales, en collaboration avec les communautés, les agriculteurs et entrepreneurs, sont les mieux placées pour identifier les initiatives d'adaptation qui répondent spécifiquement aux besoins locaux, et disposent en général des mandats requis pour entreprendre les investissements d'adaptation pertinents pour construire la résilience au climat.
Au Bénin, dans la commune de Karimama ‒ une zone semi-aride qui a le Niger pour frontière nord, où l'économie locale dépend la production agricole ‒, l'administration locale travaille à intégrer l'adaptation au changement climatique dans ses systèmes de planification et de budgétisation, avec l'appui du Mécanisme de financement de l'adaptation au niveau local (LoCAL) du Fonds d'équipement des Nations unies (UNCDF). La commune a procédé à une évaluation de la vulnérabilité de son territoire qui a permis d'identifier - en collaboration avec les agriculteurs et les élus locaux, les associations de femmes, les services ministériels locaux, les organisations de la société civile et les entreprises locales - une série d'actions à mener pour garantir un développement local qui soit résilient au climat. L'une des priorités est d'adapter le cycle agricole et le choix des variétés de cultures au changement climatique, en utilisant par exemple des semences de riz à cycle court et à plusieurs récoltes. Grâce à un contrat conclu avec une entreprise privée, les autorités locales de Karimama se sont procuré des semences de riz améliorées, qu'elles ont distribuées à plus de 1 000 agriculteurs à qui elles ont proposé une formation pour adapter leurs pratiques agricoles au changement climatique. Sous la coordination de coopératives de riziculteurs locaux, les stocks ont été partiellement vendus et redistribués à d'autres agriculteurs de la région, ce qui a permis d'en impliquer un plus grand nombre.
Ces activités sont financées grâce à un appui budgétaire à l'administration locale, sous la forme d'une petite subvention - basée sur la performance - de l'UNCDF via son mécanisme LoCAL . Le montant de cette subvention ‒ 8 % environ du budget d'investissement de la commune ‒ est suffisant pour s'avérer incitatif et couvrir les coûts supplémentaires d'investissement dans la résilience climatique, tout en restant dans la capacité d'absorption de l'administration locale. LoCAL offre aussi une assistance aux administrations locales pour renforcer leur capacité fiduciaire et technique à gérer le financement et à planifier, mettre en œuvre et suivre les activités d'adaptation au changement climatique.
Le mécanisme LoCAL a ainsi permis à neuf communes du Bénin de mobiliser une somme supplémentaire de 360 000 dollars américains du budget national à travers le Fonds national pour l'environnement et le climat (FNEC) pour financer des mesures d'adaptation au climat, un montant qui représente entre 5 et 8 % des dépenses budgétaires annuelles pour ces communes. Cet investissement dans la planification et la gestion pour la résilience climatique renforcera la capacité des populations à affronter les dérèglements en matière de précipitations et de température déjà constatés et qui, selon les projections, devraient empirer au cours des 20 à 50 prochaines années, et à préserver leurs moyens de subsistance.
Ce Mécanisme de financement de l'adaptation au niveau local (LoCAL) a également favorisé une plus grande transparence des administrations locales envers les communautés, quant aux résultats concrets des mesures mises en œuvre pour un développement résilient. Du coup, les parties prenantes ont gagné en confiance et en responsabilisation, et la commune de Karimama est devenue plus attractive pour d'autres investissements aux yeux de bailleurs de fonds potentiels.
Attirer des investissements d'entreprises privées
Le programme LoCAL implique aussi le secteur privé dans la planification et l'exécution des activités d'adaptation. Cependant, l'un des défis auxquels il a été confronté est la mobilisation d'investissements privés dans certaines activités d'adaptation, surtout celles qui ne relèvent pas du mandat de l'administration locale. A Karimama et dans d'autres communes du Bénin, le processus de planification a révélé un certain nombre d'activités requises pour construire une résilience au climat qui pourraient attirer l'investissement et le management privés - tels que la fourniture de solutions d'énergie renouvelable pour la cuisine, la fourniture d'eau et d'installations sanitaires aux agriculteurs. Les opportunités pour le secteur privé à investir dans ces domaines sont significatives. Cependant, des obstacles freinent les entreprises privées : les petites structures manquent souvent de financement pour engager un investissement initial ; et quand bien même les banques locales auraient une solution, leurs connaissances et expériences de la résilience au changement climatique peuvent s'avérer insuffisantes, notamment en matière de technologies dédiées, pour mesurer les risques de leur investissement, risques qui pourraient paraître a priori importants. Le mécanisme du LoCAL est donc en cours d'ajustement pour permettre aux autorités locales de saisir les opportunités de travailler avec le secteur privé, en accordant un financement de démarrage et en atténuant les risques.
Le financement public pour faire face au risque
Dans le district de Same au nord de la Tanzanie, l'administration a conclu un partenariat novateur avec le secteur privé pour apporter des solutions de développement résilient au climat à la communauté locale de Ruvu, en travaillant avec les agriculteurs locaux. Depuis une dizaine d'années, cette circonscription, forte d'une population de 14 261 habitants et dépendant essentiellement du maraîchage irrigué et de la production de bétail, est confrontée à de plus en plus de sécheresses et à des saisons des pluie plus courtes. Les fermiers utilisent les canaux reliés au fleuve Ruvu pour irriguer leurs cultures, mais ces infrastructures construites il y a plus de vingt ans sont en état de délabrement : les canaux sont obstrués par la boue et 60 % de l'eau se disperse en fuites.
Mais un nouveau projet pilote offre à la communauté locale l'opportunité de bâtir un avenir résilient au climat. Grâce au financement conjoint de l'UNCDF et d'une banque locale, une petite entreprise locale d'horticulture du nom de Beth Equisolutions Ltd (BELC) étend ses activités de production, commercialisation et distribution de fruits et légumes, en investissant dans l'infrastructure de stockage et dans la logistique de la chaîne du froid. La conservation des denrées périssables permet de les transporter jusqu'aux marchés locaux des districts environnants et au-delà, jusqu'à Dar es-Salaam, outre quelques exportations vers le Kenya.
Avec son modèle commercial qui inclue les petits exploitants horticoles, l'entreprise travaille directement avec les agriculteurs locaux, qui sont ses fournisseurs et qui bénéficient ainsi d'un plus large accès au marché. La BELC a réduit le risque lié aux aléas de l'approvisionnement en eau dans son exploitation en construisant un barrage, en améliorant le canal d'alimentation principal, en forant deux puits et en appliquant la technologie d'irrigation goutte à goutte. Ainsi, l'exploitation pourra faire deux récoltes par an pour chacune des spéculations et espérer une augmentation significative de sa production. Soucieuse d'encourager l'initiative, l'administration locale finance l'étude technique de faisabilité pour améliorer les infrastructures d'eau et envisage de rénover le canal d'irrigation principal qui va sensiblement augmenter la capacité de production des agriculteurs et réduire leur vulnérabilité à la sécheresse. Elle met également à contribution des techniciens du ministère de l'Agriculture pour qu'ils partagent leurs connaissances et appuient les petits agriculteurs.
Pour concrétiser ce projet, une petite subvention publique de l'UNCDF (d'un montant de 25 000 dollars complété par un prêt de 94 000 dollars) s'est avérée déterminante, car elle a permis à BELC d'obtenir un prêt de 111 000 dollars auprès d'une banque privée locale ‒ qui n'aurait pas pu investir seule. De leur côté, les PME ont investi 37 000 dollars sur fonds propres. Davantage d'investissements du secteur public dans les infrastructures publiques stratégiques aidera les petits agriculteurs à augmenter leur propre production et, partant, encouragera les acteurs du secteur privé à investir dans des activités liées à l'adaptation au changement climatique et réduira la vulnérabilité de la communauté aux impacts du climat. UNCDF a pris l'engagement d'étendre le programme à quatre autres districts bordant le fleuve Pangani.
Le schéma ci-dessus illustre le modèle d'activité de BECL, qui a intégré dans la planification et la mise en œuvre de ses activités les résultats positifs de l'adaptation climatique pour les affaires : des bénéfices pour les petits agriculteurs, tels qu'un accès adéquat à l'eau pour améliorer la production et la distribution immédiate de leurs produits sur le marché ; et des bénéfices au niveau de tout l'écosystème, car une moindre vulnérabilité au changement climatique profite à toute la communauté.
Intensifier l'investissement privé dans l'adaptation
L'exemple de la Tanzanie montre qu'avec des conditions propices et un peu d'appui financier et technique, les acteurs locaux du secteur privé comme les PME et les agriculteurs sont bien placés pour investir dans les solutions de résilience au climat. Comment un tel modèle pourrait-il être développé pour générer les mêmes investissements dans tous les districts de Tanzanie ?
L'une des approches possibles repose sur un modèle de financement axé sur les résultats, avec un mécanisme relatif aux avantages de d'adaptation - dit en anglais Adaptation benefit mechanism. Dans pareil modèle, un donateur comme l'UNCDF accorderait un financement aux investisseurs privés, à l'image de BELC ou d'autres PME, en signant un accord juridiquement contraignant avec l'entreprise concernée. Et le financement est versé tout au long du projet, au fur et à mesure que des étapes et résultats prédéterminés sont atteints. Pour obtenir le financement initial nécessaire à son investissement, l'entreprise souscrit un prêt auprès d'une banque locale, en utilisant l'accord légal conclu avec le donateur comme garantie de remboursement.
Avantage majeur de ce mécanisme relatif aux avantages de d'adaptation: créer et valoriser des projets locaux de résilience au changement climatique susceptibles de capter des sources de financement internationales. Une fois opérationnel, ce mécanisme a le potentiel de simplifier et de faciliter considérablement l'investissement, d'encourager et de récompenser l'innovation et l'engagement des PME, des agriculteurs et d'autres acteurs non étatiques dans un développement local résilient au climat.
Perspectives
Après avoir suivi l'atelier national sur le Plan national d'adaptation à Cotonou, au Bénin, Mme Sacca est retournée à ses deux petites parcelles près de N'Dali, ayant mieux compris comment la vulnérabilité de sa communauté aux impacts néfastes du changement climatique pourrait être réduite. Elle a découvert que le service national de météorologie pourrait fournir des prévisions fiables pour toutes les régions du Bénin, ce qui pourrait lui permettre d'anticiper les périodes de sécheresse. Elle en a également tiré la conviction qu'il faut améliorer l'infrastructure locale d'accès à l'eau afin de disposer d'un réservoir pérenne par temps de sécheresse - un impératif qui exige les efforts conjugués d'un certain nombre de parties prenantes.
L'administration locale doit intégrer le défi du changement climatique dans un plan local adossé à un budget, et s'assurer que les investissements nécessaires, comme ceux liés aux infrastructures pour l'irrigation pendant la sécheresse, soient réalisés. Elle doit également travailler avec les communautés locales, les agriculteurs et les entreprises, pour les sensibiliser sur le changement climatique et identifier ensemble des solutions. À l'instar de LoCAL, des programmes peuvent l'aider à développer les capacités requises pour prévoir et financer des investissements de résilience au climat, tout en fournissant un financement complémentaire axé sur les résultats.
Le gouvernement national joue un rôle clé dans l'instauration d'un environnement favorable à une action concertée et complémentaire des secteurs public et privé au niveau local pour l'adaptation au climat, en sensibilisant et en intégrant tous les acteurs locaux ‒ par exemple administrations, PME, banques - dans le processus national de planification de l'adaptation, en favorisant un climat propice aux investissements, et en s'assurant que les administrations locales disposent du mandat et du budget nécessaires pour agir en faveur de leurs communautés.
Les acteurs du secteur privé, tels que les petites entreprises et les institutions financières locales, sont bien placés pour encourager et financer l'action d'adaptation climatique grâce à leur expertise et à leurs investissements et ont tout à gagner en rendant leurs activités résilientes au climat. En s'engageant activement avec le gouvernement et les autres parties prenantes, ils peuvent identifier les risques et les opportunités et se positionner pour contribuer à une économie locale résiliente.
Les investisseurs du secteur public, tels que les fonds nationaux ou internationaux pour le climat et les banques de développement, doivent fournir l'appui technique et le financement requis pour amener les acteurs du secteur privé à faire partie de la solution. Par exemple, la mise à disposition des agriculteurs des prévisions météorologiques peut être assumée par une PME locale via une application téléphonique à moindre coût. Soutenue par une petite allocation d'un investisseur public comme l'UNCDF ‒ qui peut prendre la forme d'un financement axé sur les résultats ‒, cette PME pourrait obtenir un prêt auprès d'une banque locale pour financer l'investissement dans la technologie nécessaire à ce service. Pour surmonter les réticences de la banque, l'UNCDF peut aussi l'appuyer dans l'élaboration de son dossier.
Enfin, les institutions bilatérales et internationales du développement et de l'action climatique, telles que les banques multilatérales de développement, les agences de l'ONU et le Fonds vert pour le climat, doivent encourager la généralisation des solutions qui ont réussi à fédérer les acteurs publics et privés au niveau local et à mobiliser l'investissement du secteur privé. En utilisant des modèles de financements axés sur les résultats tels que le mécanisme de bénéfice d'adaptation, ces solutions doivent être renforcées et réitérées sur tout le continent. Afin que Mme Sacca et des millions d'agriculteurs ruraux vulnérables au climat soient enfin soutenus et encouragés à investir dans des solutions novatrices qui rendront leur communauté et leurs moyens de subsistance résilients face à un climat en plein bouleversement.
Pour en savoir plus sur ce sujet, ne manquez pas nos tables rondes au Pavillon de la Banque africaine de développement à la COP24:
- mardi 11 décembre 2018 à 14 h 30 sur le financement local de l'adaptation
- Mercredi 12 décembre 2018 à 16 h 30 sur l'augmentation du financement pour l'adaptation
Luc Gnacadja
Expert en environnement et changement climatique - Bénin.
Ancien ministre de l'Environnement du Bénin et ancien secrétaire exécutif de la Convention des Nations unies sur la Lutte contre la désertification (CNULD), Luc Gnacadja a fondé et préside le think tank « Gouvernance et politiques pour le développement durable » (GPS-Dev - Governance and Policies for Sustainable Development).
