Dakar —  Du 1er au 3 février, les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union africaine (UA) se sont retrouvés à Addis-Abeba pour le douzième sommet de l'organisation. Cette année, ils ont planché sur le thème du développement des infrastructures en Afrique, sujet dont on ne doute pas de l'importance si l'on veut atteindre les objectifs d'intégration économique des pays du continent. Ils ont cependant remis également sur le couvert une session spéciale sur le « Gouvernement de l'Union ». En juillet 2007, à Accra, le débat autour du projet de création d'un Gouvernement de l'Union avait été vif et s'était –heureusement - terminé en queue de poisson du fait de la division des chefs d'Etat sur l'opportunité de se rallier ou non aux grandes idées du Guide libyen Mouammar Kadhafi, chantre des Etats-Unis d'Afrique, et de ses principaux soutiens.

Si rien n'est fait, il y a de fortes chances que l'Union africaine traîne chaque année comme un boulet le grandiose projet du gouvernement panafricain et des Etats-Unis d'Afrique et continue d'y affecter du temps et des ressources rares. Il faut au plus tôt ranger ce dossier dans un tiroir et ne le ressortir que dans une trentaine d'années lorsqu'il apparaîtra peut-être moins décalé par rapport aux réalités politiques, économiques et financières du continent.

Lors du grand débat d'Accra, les observateurs avaient distingué trois groupes : « les maximalistes » menés par la Libye et le Sénégal qui étaient favorables à la création immédiate d'un gouvernement de l'Union, « les gradualistes » prônant une approche progressive qui devait passer d'abord par la consolidation des communautés économiques régionales, et « les sceptiques » qui n'avaient pas voulu prendre position ou du moins l'afficher. Dans une de ses rodomontades dont il a le secret, le Guide libyen avait quitté avec fracas la salle de conférence, déçu par les réserves de ses collègues sur les Etats-Unis d'Afrique. La personnalité pour le moins controversée du porteur du projet pose également un véritable problème de crédibilité.

La Libye de Kadhafi ne représente pas exactement l'idée que l'on se fait de la modernité politique, de la démocratie et du respect des droits de l'homme. Sans évoquer le soutien du Kadhafi révolutionnaire d'antan à des hommes comme Charles Taylor et Foday Sankoh qui ont présidé à la destruction du Liberia et de la Sierra Leone dans les années 1990, ni son recours au terrorisme par le passé ou encore les conditions indignes infligées aux migrants irréguliers subsahariens en Libye. Ce serait trop facile et en réalité peu convaincant de se focaliser sur la personnalité de Kadhafi pour combattre sa vision panafricaniste. Un projet peut être bon même si son initiateur manque de crédibilité. Celui du Gouvernement de l'Union est, en l'état actuel, mauvais en soi.

L'inaboutissement du projet de l'Union Africaine et l'incohérence temporelle

Depuis le débat historique de 1963, mené notamment par le Ghanéen Kwame Nkrumah, sur la nécessité d'une union continentale et la création de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA), l'idéal panafricain n'a jamais disparu des esprits. Verrouillée pendant l'essentiel de son existence par une écrasante majorité de chefs d'Etat putschistes, dictateurs et souvent incompétents, l'OUA faisait pâle figure au moment où se sont engagées des transformations politiques majeures au début des années 1990. Le 11 juillet 2000, l'Acte constitutif d'une nouvelle organisation, l'Union Africaine, était signé. Deux ans plus tard, à Durban en Afrique du Sud, l'Union Africaine naissait, portant avec elle de nouvelles promesses de paix, de sécurité et de prospérité pour le continent.

Les ambitions de l'héritière de l'OUA sont énormes : droit d'ingérence dans les affaires intérieures des Etats membres lorsque la paix et la sécurité sont menacées, engagements sur les principes de la démocratie et de la bonne gouvernance, opposition à tout changement anticonstitutionnel de gouvernement, mise en place d'une architecture institutionnelle en matière de paix et de sécurité, de justice, d'intégration économique, monétaire et financière. La palette d'institutions prévues par l'Acte constitutif est notable : la Conférence de l'Union, le Conseil exécutif, la Commission de l'Union, le Conseil de paix et de sécurité, la Cour de Justice, le Parlement panafricain, le Conseil économique, social et culturel, une Banque centrale africaine, un Fonds monétaire africain et une Banque africaine d'investissement.

En 2009, cette architecture institutionnelle est encore en cours de mise en place et aucune des trois institutions financières – dont l'opportunité de la création est par ailleurs discutable - n'existe encore. On a surtout vu au cours des dernières années l'activité de la Commission et du Conseil de paix et de sécurité, une sorte de réplique du Conseil de Sécurité de l'ONU (mais sans droit de veto), qui a autorisé le lancement d'opérations militaires de maintien de la paix au Burundi, en Somalie et maintenant au Darfour dans le cadre d'une opération « hybride » avec l'ONU. Les huit commissaires chargés chacun d'un département, allant des affaires politiques à l'économie rurale et l'agriculture en passant par les infrastructures et l'énergie ; les ressources humaines, la science et la technologie, travaillent également même si très peu nombreux sont les Africains qui peuvent citer leurs noms. Celui du président de la Commission de l'UA, l'ex-ministre des Affaires étrangères du Gabon Jean Ping, qui a succédé à l'ancien président malien Alpha Oumar Konaré, est plus connu.

L'organisation a un problème de financement chronique, largement prévisible puisqu'il s'agit tout de même d'un rassemblement d'Etats majoritairement pauvres. Même les plus puissants d'entre eux, à l'instar de l'Afrique du Sud, du Nigeria ou de l'Angola, doivent faire face à des défis économiques et sociaux internes tellement énormes qu'on les imagine mal porter à bout de bras une Union africaine à l'architecture institutionnelle lourde et aux grandes ambitions.

C'est en raison de l'insuffisance de moyens financiers que les organes prévus par l'Acte constitutif continuent à se mettre en place laborieusement plus de six ans après la création de l'organisation panafricaine. Les graves problèmes financiers sont également visibles dans le domaine de la paix et de la sécurité où l'UA a pris la courageuse initiative de déployer des missions militaires de maintien de la paix dont on connaît les coûts exorbitants. Sans surprise, elle doit compter de manière systématique sur des apports extérieurs au continent et en particulier sur celui de l'Union européenne, son grand modèle. Les inextricables difficultés de l'opération de l'UA en Somalie ou encore au Darfour comme l'insuffisance de troupes, et d'équipements sont connues.

On en est là en 2009. Et quelques chefs d'Etat voudraient vendre l'idée d'un gouvernement panafricain? Pour faire quoi ? Quelle continuité y a-t-il entre le projet de l'UA, dont on vient de voir qu'il n'en est qu'au début de sa mise en œuvre, et celui du Gouvernement de l'Union ? Faut-il comprendre que ces éminents présidents et leurs experts s'étaient trompés en décidant de la configuration actuelle de l'UA ? Se moque-t-on des populations africaines ? Où a-t-on vu ailleurs dans le monde des gens sérieux décider de mettre en place une organisation internationale ambitieuse et les mêmes revenir cinq ans plus tard avec une nouvelle idée encore plus grande alors que tous les organes constitutifs de la première ne sont pas encore fonctionnels ?

Le Gouvernement de l'Union, nous dit-on, consisterait à désigner des ministres panafricains dans des domaines précis qui pourraient être, selon la déclaration d'Accra de juillet 2007, l'environnement, les pandémies, la recherche et les universités, les négociations commerciales, la paix et la sécurité, les infrastructures et le crime transfrontalier. Fort bien. Sauf qu'on a déjà des commissaires censés s'occuper de différents départements sous la conduite d'un président et d'un vice-président de la Commission. S'agit-il seulement de leur changer d'appellation? Aux dernières nouvelles, on s'orienterait vers la transformation de la Commission de l'UA en « Autorité africaine» et celle des commissaires en « secrétaires »…

Si on estime que le mode de nomination, la délimitation des départements, les attributions et le pouvoir de décision des commissaires et du président de la Commission sont mal conçus et les privent d'efficacité et de visibilité, la logique voudrait qu'on réforme cet organe clé de l'UA. Si ses quelques années d'existence ont révélé d'autres défaillances et défauts de conception dans l'organisation et ses composantes, le bon sens suggèrerait que des réformes soient effectuées après une évaluation et un débat ouvert.

En réalité, c'est précisément dans cet esprit qu'a été mis en place en 2007 un « panel d'éminentes personnalités » extérieures à l'organisation pour préparer un audit institutionnel de l'UA. Soumis à la Conférence des chefs d'Etat en janvier 2008 et jamais mis en ligne sur le site Internet de l'UA, comme on l'aurait espéré d'une organisation qui se veut ouverte aux peuples et non pas seulement aux Etats, il a été essentiellement mis sous le boisseau jusqu'au sommet de ce mois de février. Les fuites dans la presse l'an dernier avaient en effet permis de savoir que l'audit était accablant pour l'organisation. Il décrivait par exemple au niveau de la Commission de l'UA moult dysfonctionnements, des chevauchements dans les portefeuilles, des lignes d'autorité et de responsabilité peu claires, des objectifs mal définis, des problèmes de compétences des commissaires, un manque de leadership…

L'UA ne fonctionne donc manifestement pas bien et a besoin d'un urgent toilettage. Plutôt que de s'embarquer dans une nouvelle grande idée de Gouvernement d'Union, voire d'Etats-Unis d'Afrique, la priorité pour les chefs d'Etat et de gouvernement ne devrait-elle pas d'examiner attentivement les conclusions et les recommandations de l'audit, solliciter s'il le faut d'autres avis, et décider de la mise en œuvre rapide des recommandations essentielles ? Dans tout environnement institutionnel où les décideurs sont réellement responsables de leurs actes et de l'utilisation de leur temps et de leur argent devant leurs mandants, on aurait procédé ainsi. La Conférence de l'UA n'est plus le syndicat de chefs d'Etat qu'était l'OUA mais les habitudes ont la peau dure et la notion de responsabilité politique n'a pas encore complètement pénétré les esprits, malgré la présence salutaire d'un groupe de présidents réellement élus à côté du « guide », des dinosaures et de leurs héritiers. Tous les Africains ont le droit de rêver de gouvernement panafricain et d'une formidable unité. Un jour. Le problème se pose lorsque les chefs d'Etat rêvent avec l'argent des autres. Celui de leurs concitoyens et sans leur demander leur avis.

Le contournement des problèmes et l'irréalisme

  La deuxième faille dans le raisonnement de ceux qui prônent la mise en place d'un gouvernement panafricain tout de suite, c'est cette étonnante croyance qu'un tel gouvernement peut être fort, efficace, légitime et respecté, si la majorité des Etats dont il est issu sont faibles, défaillants, peu démocratiques. On entend souvent dire qu'un gouvernement de l'Union sera efficace précisément parce qu'il jouirait d'une réelle indépendance à l'égard des chefs d'Etat et de gouvernement des différents Etats africains, contrairement à l'actuelle Commission de l'UA.

Outre la folle hypothèse qui voudrait que les chefs d'Etats acceptent réellement de se soumettre au bon vouloir d'un exécutif continental qu'ils auront pourtant mis en place, ce raisonnement révèle une tendance quasiment pathologique à contourner les problèmes en créant indéfiniment de nouvelles institutions : puisque beaucoup d'Etats africains sont dysfonctionnels, que les gouvernements sont corrompus ou que les présidents manquent de vision pour leur pays, laissons tout ce dispositif en place – on n'y peut rien - et créons un Gouvernement d'Union qui serait miraculeusement affranchi des tares nationales.

Les graves insuffisances de l'UA révélées sans complaisance dans l'audit mentionné plus haut montrent bien que les fléaux des administrations nationales se retrouvent au niveau de l'administration continentale : conflits personnels, incompétence, opacité des nominations et des recrutements, absence de sanctions, corruption sous toutes ses formes, manque de délimitation claire des responsabilités… C'est le contraire qui eût été surprenant. Chacune des structures continentales reflète nécessairement la diversité des Etats membres en termes de volonté politique des dirigeants, de compétence et de rigueur des administrations nationales, de valeurs véhiculées par l'élite politique et de niveau de développement économique.

L'Afrique qui veut s'unir, c'est aussi bien le Botswana, près de cinquante ans de stabilité politique, de fonctionnement démocratique et de développement économique que la République démocratique du Congo, cinq décennies de corruption, de stabilité factice précédant l'implosion, de violences et d'appauvrissement. C'est aussi bien la Tunisie, pas vraiment démocratique mais organisée et prospère que le Zimbabwe qu'un régime décadent a durablement plongé dans le chaos économique et le choléra. C'est aussi bien le Ghana, le Bénin, le Mali ou le Cap-Vert, aux expériences démocratiques récentes mais prometteuses que la Guinée, la Mauritanie, où les coups d'Etat militaires sont d'actualité.

L'autre face de la croyance évoquée plus haut consiste à penser qu'on résoudra les problèmes qui se posent au niveau de chacun des pays africains en déplaçant le lieu de prise de décision du national au supranational. Certaines questions transcendent bien sûr les frontières nationales et exigent des réponses soit au niveau régional, soit à l'échelle continentale. C'est ce qui fonde l'existence d'organisations régionales comme la Communauté économique des Etats d'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) ou la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC).

La construction de blocs régionaux et d'une organisation panafricaine sont essentiels pour coordonner des politiques nationales afin d'en démultiplier les effets et d'augmenter le pouvoir de négociation avec le reste du monde notamment dans le domaine commercial et de la gestion des enjeux globaux comme la paix, la sécurité et la préservation de l'environnement. Les causes premières de l'état du continent, de chacun de ses pays et de ses populations sont cependant très largement à trouver au niveau de la qualité du leadership politique des pays pris individuellement et de l'échec dans bien des cas des processus de construction d'Etats légitimes, bienveillants et efficaces. C'est bien pour cela que les différences sont marquantes au sein du continent, que certains pays sont sortis de la spirale des guerres civiles, de l'instabilité politique, de la destruction des économies et de la société tandis que d'autres y sont résolument installés ou s'évertuent d'y entrer.

L'élite politique africaine continue de s'enfermer dans une logique de déni, de refus de voir la vérité en face. On essaie toujours de se convaincre et de convaincre les populations africaines que le reste du monde est le principal obstacle au progrès économique et social du continent, et donc que la construction d'un bloc africain résoudra tous les problèmes. Parce qu'on aurait un Gouvernement de l'Union, les chefs d'Etat qui tripatouillent les constitutions pour rester au pouvoir, ceux qui confondent les coffres publics avec leurs cassettes personnelles, ceux qui ne tolèrent aucune critique de leurs actions, tout comme les hauts fonctionnaires tellement occupés par la recherche de leurs intérêts financiers qu'ils en oublient leur travail, deviendraient tous vertueux ou s'effaceraient avec grâce et élégance devant un « président des Etats-Unis d'Afrique », ses ministres et une administration continentale étonnamment vertueux et compétents. Il est tellement politiquement incorrect d'émettre le moindre doute sur toute initiative qui prétend aller dans le sens du renforcement de l'unité africaine que personne n'ose qualifier le projet de gouvernement continental comme il se doit : un conte de fée… particulièrement coûteux.

Les décideurs africains, ceux qui participent aux conclaves de l'Union africaine et à bien d'autres, voyagent beaucoup et sont très ouverts sur le monde. Ils rencontrent régulièrement leurs homologues des autres continents et en particulier ceux des pays de l'Union européenne compte tenu des relations spéciales nées de l'histoire coloniale. Il n'est certainement pas facile de rester lucide dans ces conditions. Et de ne pas oublier que les réalités des pays et les besoins des peuples qu'ils représentent sont fort éloignés de ceux des pays riches d'où viennent leurs partenaires et leurs inspirateurs.

L'Union européenne est très clairement le grand modèle qu'essaie d'imiter l'Union africaine. Les deux organisations sont désormais liées dans un « partenariat stratégique » et comme déjà souligné, l'UE représente la source extérieure de financement favorite des opérations d'envergure entreprises par sa petite sœur africaine. Seulement voilà : la construction de l'Union européenne, de la Communauté économique européenne en 1957 à l'actuelle architecture institutionnelle née en 1992, s'est faite parallèlement à des transformations politiques, économiques et sociales qui ont rendu les Etats européens individuellement plus forts, plus riches, plus démocratiques et leurs populations en meilleure santé, mieux éduquées et plus nanties.

Les pères fondateurs de l'Europe ont rêvé d'une union qui n'a pris forme que quatre décennies plus tard mais ils n'ont pas confondu l'idéal qu'ils imaginaient pour les générations futures avec leurs responsabilités immédiates dans leurs pays respectifs. Pendant qu'ils mettaient en place le socle sur lequel allait s'édifier la communauté européenne, ils travaillaient aussi à consolider la démocratie chez eux, à moderniser leurs économies nationales, à concevoir des systèmes de redistribution des richesses, à investir massivement dans l'éducation et la formation et à apprendre la collaboration étroite avec leurs voisins à travers le lancement de projets concrets dans l'industrie, la recherche et la coordination de leurs politiques économiques et monétaires. C'est comme cela que la France a appris à travailler avec l'Allemagne, ces deux là avec la Belgique, l'Italie, l'Espagne ou le Portugal… permettant de rendre de plus en plus réaliste une intégration politique et économique très poussée et élargie à d'autres pays.

Les fondateurs de l'UE avaient, eux, compris que leur organisation continentale ne pourrait être forte et légitime que s'il existait un noyau solide d'Etats européens individuellement stables, démocratiques et économiquement puissants, si ces é tats partageaient un ensemble de valeurs clairement identifiées, et si leurs populations avaient de bonnes raisons de penser que les bénéfices d'une telle entreprise seraient supérieurs à son coût. Aucune de ces conditions n'est actuellement réunie en Afrique et rien ne garantit qu'elles le seront même dans deux décennies. Beaucoup de dirigeants africains n'en ont cure.

Une bonne part de leurs populations a le plus grand mal à s'alimenter, à nourrir et éduquer leurs enfants, à vivre à peu près dignement. Et ils voudraient nous faire croire que l'intégration politique du continent représente la priorité de l'heure ? Si les citoyens européens permettent l'allocation de ressources conséquentes aux institutions de l'UE et aux projets communautaires, c'est parce que leurs besoins élémentaires ont déjà été satisfaits par les efforts nationaux et qu'ils attendent de l'intégration qu'elle repousse les frontières des possibilités, au-delà de ce que peuvent individuellement réaliser les Etats.

Les pays européens ont suffisamment de ressources humaines pour faire fonctionner leurs administrations et leurs économies nationales et peuvent se permettre d'envoyer une partie de celles-ci à Bruxelles et dans les délégations de l'UE à travers le monde. Les ressources humaines et matérielles africaines sont tellement rares compte tenu de l'ampleur des défis à relever dans chacun des pays qu'on ne devrait pas les employer dans des bureaucraties panafricaines à l'utilité douteuse. Au lieu de discuter de la mise en place d'un nouveau monstre institutionnel, les chefs d'Etats et de gouvernement africains devraient recadrer l'actuelle Union africaine déjà surdimensionnée sur un minimum de priorités et en alléger considérablement la voilure. Pour construire des autoroutes, des gazoducs et des pôles universitaires à l'échelle régionale et continentale, on n'a nullement besoin d'un Gouvernement d'Union ou d'Etats-Unis d'Afrique.

*Economiste et analyste politique, Gilles Yabi est consultant indépendant.