16 Avril 2018

Tunisie: Efforts partagés pour des réformes globales et inclusives

Nous le prenons au mot et saisissons la balle au bond en ouvrant ici, à travers une série d'entretiens et de tribunes, un modeste espace de réflexion et de propositions à des acteurs agissants de la société civile et à des économistes de renom de divers horizons et tendances. Notre seule ambition est de contribuer à mieux éclairer les grandes réformes et à enrichir le débat. Radhi Meddeb, président de l'association Action et développement solidaire (ADS), a bien accepté d'ouvrir le bal. Entretien.

Le chef du gouvernement a émis un message fort en direction de la société civile. Il s'est dit ouvert ( et attend) ses propositions au sujet des grandes réformes. Il l'a clairement souligné dans son discours mercredi à l'ouverture de « la conférence nationale sur les réformes majeures ». Qu'en dites vous ?

La Tunisie est aujourd'hui au milieu du gué, pour reprendre une expression chère au président de la République. Sa révolution est née d'exigences économiques et sociales. Sa classe politique a tourné le dos à ces revendications fortes et légitimes.

Au nom d'un illusoire consensus politique, elle se complaît, depuis des années, dans l'attentisme et le partage des prébendes du pouvoir, approfondissant, tous les jours un peu plus, le fossé qui la sépare du pays profond. Les dix gouvernements qui se sont relayés depuis 2011 ont géré systématiquement le court terme, ses crises et ses exigences, recherchant, dans le meilleur des cas, des «quick wins».

Aucun d'entre eux n'a eu la paix de l'esprit, la paix sociale ou l'assentiment de ses mandants, partis politiques, pour relever la tête du guidon et engager les réformes de fond qui auraient pu engranger un retour sur investissement à moyen sinon à long terme.

Le pays et ses acteurs économiques ont besoin autant de réformes que de stabilité. Or, nous avons eu, quasiment tous les six mois, des batteries de mesures modifiant la fiscalité des PME, réduisant de manière significative leur prédictibilité et freinant leurs intentions d'investissement.

Aucune réforme sérieuse n'a été engagée ces dernières années pour libérer les énergies, améliorer le climat des affaires et donner plus de champ à l'initiative privée. Malgré cela, le secteur privé formel a fait preuve d'une remarquable résilience. Aujourd'hui, plusieurs de ses composantes s'essoufflent. Il est important de tout faire pour le protéger et le mobiliser comme un des facteurs clés du rebond

Si tout le monde parle depuis quelque temps de la nécessité d'engager des réformes et semble pointer du doigt les mêmes chantiers, il n'est pas du tout acquis que nous donnions tous à ces réformes le même contenu.

Réformer, c'est changer la règle du jeu au niveau des acteurs, des modalités de création de richesse et des modalités de sa distribution. Les réformes sont censées lever les verrous qui empêchent une plus grande création de richesse et une répartition plus efficace de la rente. Si cette définition est acceptée, il est clair que les réformes ne peuvent, en aucun cas, être techniques. Elles sont nécessairement politiques et ne peuvent pas avoir le même contenu pour des sensibilités politiques ou des intérêts catégoriels différents.

Toute réforme, dans la mesure où elle modifie les règles de répartition de la rente, génère des perdants et des gagnants. Les perdants sont généralement les bénéficiaires de situations de rentes héritées de l'ordre ancien. Ils s'y accrochent et sont prêts à les défendre violemment. Ils voient immédiatement ce qui dans les réformes risque de porter atteinte à leurs privilèges et se mettent en ordre de bataille pour s'y opposer.

Les gagnants potentiels de la réforme ne sont généralement ni conscients ni informés des bénéfices qu'ils pourraient tirer des modifications des règles du jeu. Et quand bien même ils le seraient, ils ont du mal à y croire et refusent d'être «menés en bateau». Toute la difficulté de la mise en œuvre des réformes réside dans la pédagogie développée par les gouvernants et leur capacité à convaincre les hypothétiques gagnants et à les mobiliser pour défendre la réforme.

Depuis 2014, les gouvernements successifs ont envisagé les réformes comme si elles pouvaient être techniques et consensuelles. Cela les a condamnés à un traitement cosmétique et de surface qui, dans le meilleur des cas, a donné l'illusion de faire baisser la température du malade sans lui administrer, pour autant, la médication susceptible de le guérir.

Associer la société civile, mais aussi toutes les composantes actives et les parties prenantes de la société est un acte d'utilité publique. Il faut savoir le reconnaître et l'apprécier mais aussi réunir les conditions préalables de son efficacité tout en reconnaissant les limites de l'exercice.

Dans une telle démarche, le gouvernement a la responsabilité de partager toute l'information disponible, de recueillir, dans un débat serein, apaisé et à l'abri des luttes partisanes ou des calculs politiciens, les avis des uns et des autres, d'arbitrer et de décider, car gouverner, c'est choisir, si difficiles que soient les choix.

Sept réformes essentielles sont ouvertes au débat dont celles du système fiscal, des caisses sociales, du régime de la compensation, des entreprises publiques et de l'administration. Ces réformes vous semblent-elles aujourd'hui essentielles et propres à sortir le pays de la crise ?

Ces chantiers sont majeurs. L'inefficacité de leur mode de fonctionnement génère des surcoûts prohibitifs pour la collectivité. Elle est également source de gaspillages, d'injustice sociale, de fraudes et de creusement des inégalités. Pour les caisses sociales et de compensation, leurs déséquilibres profonds et structurels sont susceptibles de porter atteinte à la cohésion sociale et à la solidarité nationale.

Le système fiscal est inefficace et injuste. Il pénalise la transparence, pousse vers l'informel et favorise la fraude. Son poids est de plus en plus lourd et supporté exclusivement par les salariés du secteur organisé et par une poignée d'entreprises transparentes. En aucun cas, nous ne pourrions continuer à nous accommoder d'autant d'inefficacités. Nous avons trop tardé à prendre en charge ces chantiers.

Ces réformes sont essentielles, a côté de plusieurs autres encore, comme celle du financement de l'économie, de l'éducation ou de la santé.

Encore une fois, ces chantiers ne sont pas techniques. Chacun d'entre eux suppose des décisions et des choix politiques. Or, en ces temps de faillite des idéologies et d'absence de réflexion, les partis politiques manquent de référentiels. Ils en sont réduits soit à établir de longues listes, à la Prévert, de mesures sans vision ni cohérence, soit appellent à s'en remettre à l'expertise ou à la technostructure administrative.

Une telle démarche a peu de chances de nous sortir du gué. Au contraire, le risque de réformes mal ficelées pourrait être de compliquer encore plus la sortie de crise.

Le projet de loi sur l'Asset Management Company, en septembre 2014, partait d'une idée juste, celle de défaire les banques des unités touristiques non performantes. Mal enclenchée, cette tentative de réforme a fait face à la réaction violente d'une partie agissante de la profession. Le gouvernement avait alors retiré le projet de loi de l'ANC, laissant le secteur touristique, mais aussi les banques engagées dans le financement du secteur en déshérence.

S'il est fondamental de bien penser les réformes, il est encore plus important que l'État applique la loi, sans hésitation ni état d'âme. Les situations de monopoles ou de parts de marché prépondérantes sont interdites en Tunisie.

Comment, dès lors, accepter que la Stam conserve une situation de monopole au port de Radès et mette en péril, en toute impunité, les entreprises et l'économie nationale? Comment expliquer que le pays continue à s'enfoncer dans la «cash économie», alors que la loi organique d'août 2015 limite sensiblement les opérations en espèces ?

Tout cela est inadmissible. Il met en doute la crédibilité de l'État, sa volonté et sa capacité à réformer.

Que pensez-vous de la faisabilité de ces réformes, de leur financement et de leur impact social?

Quatre réformes ont été présentées par le gouvernement à la dernière conférence comme étant majeures, urgentes et prioritaires. Il s'agit de celles des caisses sociales, de la compensation, des entreprises publiques et de l'administration.

De toute évidence, le gouvernement n'a pa choisi la facilité, surtout en ce moment de dissensions et de très grande instabilité et incertitudes politiques.

La Kasbah présentait ses réformes, ses urgences et ses priorités au moment même où la commission dite de Carthage planchait, en l'absence du gouvernement, sur les urgences de l'action gouvernementale et sur l'évaluation du rendement du gouvernement pour décider de son sort.

L'Ugtt, acteur incontournable de la scène politique, boudait la réunion gouvernementale et continuait à réclamer un large remaniement. Autant dire à quel point cette réunion du gouvernement pouvait paraître surréaliste et décalée. Elle relevait soit d'une démarche résolue, celle d'assumer ses responsabilités contre vents et marées, soit d'une démarche tactique, celle d'allumer un contre-feu à un moment où l'Ugtt et l'Utica réclamaient haut et fort la chute du gouvernement Chahed.

Peu importe les raisons de la tenue de cette conférence et du choix de son timing. On regrettera quand même son manque de préparation, la faible association de la société civile, invitée dans le meilleur des cas au dernier moment, l'absence de l'Ugtt, le départ de l'Unft, le manque de solutions novatrices dans la présentation de ces quatre chantiers majeurs. Les mêmes propositions continuent à être présentées, toujours aussi générales, sans modus operandi, sans évaluation et sans études d'impact. Il y a peu de chances que ces chantiers puissent avancer dans ce climat général délétère.

Succinctement, quelles sont (ou seraient) vos propositions pour chaque axe de réforme que le gouvernement est déterminé à engager et dont il attend un retour, un enrichissement et « plus » des acteurs de la société civile ?

Les quatre chantiers retenus par le gouvernement sont éminemment politiques. Il ne peut pas y avoir une liste d'actions à engager pour chacune d'elles, qui relèveraient de la boîte à outils du mécanicien.

J'esquisserai quand même, dans ce qui suit, certaines pistes à explorer, à approfondir, à partager et à évaluer pour avancer sur chacune de ces réformes.

- Caisses sociales: tout le monde semble considérer que la solution à leur déficit relèvera d'un cocktail entre le recul de l'âge de la retraite, l'augmentation des cotisations patronales et salariales et une réduction des prestations servies aux bénéficiaires. Nous ne ferons peut-être pas l'économie de ces mesures, toutes impopulaires. Elles resteront insuffisantes.

Elles donneront au mieux un répit de quelques années. Il est quand même étonnant que ne soient pas posées des questions majeures comme la fusion des deux caisses (Cnss et Cnrps), leur profonde restructuration, la professionnalisation de la gestion de leurs ressources financières, l'absorption de tous les régimes particuliers et plus encore l'élargissement de leurs bases de cotisation par une plus grande inclusion à travers la généralisation de la couverture sociale.

- Régime de la compensation: nous répétons sans cesse que la compensation est dévoyée, qu'elle bénéficie plus aux riches qu'aux pauvres. Depuis 2014, on nous annonce la mise en place de l'identifiant unique qui va permettre de remplacer le soutien aux produits par un soutien financier direct à ceux qui en ont besoin. Tout cela va dans le bon sens, mais n'avance pas du tout.

Ce que l'on ne nous dit pas assez est que la compensation crée des distorsions, génère des fraudes et des détournements majeurs et que depuis bien des années, une économie de la rente s'est installée autour de tous les segments de la compensation. Des acteurs puissants volent massivement l'État et la collectivité, en permanence et en toute impunité.

Il est temps de les dénoncer violemment, d'éliminer toute forme de compensation aux produits, d'orienter l'aide directement vers ceux qui en ont besoin. Il faudra mener ce chantier sensible avec pédagogie. Les ristournes financières en faveur des bénéficiaires nécessiteux doivent être justes, sinon généreuses. Des relais crédibles doivent être identifiés et mobilisés pour que la réforme ne tourne pas à la gratification des copains et des coquins.

Les technologies de l'information pourraient être judicieusement mobilisées à cet effet. En attendant que tout cela se mette en place, des mesures transitoires doivent être adoptées. Elles sont faciles à mettre en œuvre et pourraient avoir un rendement immédiat, en excluant de la compensation la distribution moderne, les hôtels, les restaurants et les cafés, en imposant un marquage spécifique aux produits compensés, en s'attaquant aux poches de contrebande connues de tous qui se créent dans le sillage de la compensation.

Les prix des carburants à la pompe doivent correspondre à la réalité des coûts, mais en ciblant là aussi les catégories socioprofessionnelles à compenser avec toutefois des plafonds adaptés à leurs besoins. Le mot d'ordre dans la compensation doit être de plafonner la prestation pour tout produit compensé. Aujourd'hui, ce non-plafonnement profite aux contrebandiers (commerce des produits de première nécessité aux frontières: pâtes, lait, médicaments). Il favorise et alimente le vol et le détournement.

- Entreprises publiques: là encore, la sensibilité est forte. La plupart des entreprises publiques sont en souffrance. Traiter de leurs situations financières ou de leurs structures capitalistiques sans revoir leur modèle industriel et économique est un leurre bien coûteux en cette période de disette. L'État doit assumer, dans ses relations avec ces entreprises, ses fonctions imbriquées de puissance publique, d'actionnaire insuffisamment impliqué, de client, mauvais payeur...

C'est cet enchevêtrement non élucidé qui se trouve souvent à l'origine des situations inextricables des entreprises publiques. S'il est tout à fait du rôle de l'État d'avoir des politiques publiques, il est encore plus de sa responsabilité d'en assumer les coûts. En aucun cas, la Sncft, Transtu ou les sociétés régionales de transport ne doivent pas payer pour les décisions publiques de subventionner le transport en faveur de certaines catégories faibles ou vulnérables.

Il est tout autant inacceptable que l'État, ses multiples démembrements ou les collectivités locales ne paient pas leurs factures d'eau, d'électricité, de téléphone ou de gaz. Ces pratiques, outre qu'elles plombent les entreprises publiques, ne permettent pas de distinguer les difficultés qui relèvent de la mauvaise gestion de celles subies par le fait d'un État plus soucieux de la cosmétique des comptes publics que de la viabilité de ses entreprises.

La question de la privatisation des entreprises publiques ou des participations minoritaires de l'État dans les secteurs concurrentiels doit être dépassionnée. Les fortes réticences de l'Ugtt doivent être comprises et leurs préoccupations prises en compte. De multiples exemples de privatisations passées ont abouti à des démantèlements des entreprises concernées, sinon à leur dépouillement.

Les règles du jeu doivent être claires et des garde-fous mis en place. La privatisation éventuelle de la plus petite des entreprises ne doit pas être un aveu d'incompétence de l'État ou relever du choix de se débarrasser d'un problème que l'actionnaire public aura été incapable de gérer. Cela a été malheureusement le cas bien souvent par le passé. La méthode envisagée aujourd'hui n'est pas bonne.

Elle ne peut que cristalliser les oppositions violentes des syndicats. La nécessaire restructuration des entreprises publiques doit être menée à l'écart de tout dogmatisme. Une évaluation sereine et objective doit être menée, entreprise par entreprise.

Un processus calme et ordonné serait alors engagé, avec l'accord et la participation des partenaires sociaux. Les garanties qui s'imposent à chacune des parties concernées par le processus doivent être clairement identifiées et mises en place. Le nombre ne pourra que cristalliser les dogmes.

- Administration: la réforme de l'administration ne se limitera ni au départ volontaire de quelque 10.000 fonctionnaires ni à la refonte du statut de la fonction publique. Nous avons pris l'habitude en Tunisie de penser que réformer, c'est légiférer. C'est totalement faux. S'il est souvent difficile de faire adopter une nouvelle loi, il est infiniment plus ardu de faire changer une communauté de comportement.

La réforme de l'administration devra relever de ce qu'il est d'usage d'appeler, en matière de gestion: « le re-engineering des process». Systématiquement, les procédures d'autorisations préalables doivent être remises en cause. Le champ de l'interprétation arbitraire des textes doit être rétréci pour enlever au fonctionnaire toute latitude de blocage pouvant déboucher sur une situation de corruption. La décision économique doit être du seul ressort de l'opérateur économique. L'administration doit cesser d'être un tuteur.

La numérisation de l'administration et plus généralement de l'ensemble de la société est une urgence absolue. Elle rapprocherait l'administration du citoyen, limiterait les risques de corruption et améliorerait le service public.

L'administration devrait enfin disposer de plus de moyens et de compétences pour faire face à tous ces défis. Mais pour cela, elle devra être inexorablement allégée. Le gouvernement devrait donner le la avec une composition ramassée et un grand ministère de l'Economie et des Finances qui donnerait une plus grande cohérence à la gestion des affaires publiques et assurerait une coordination des dossiers transversaux.

Nous avons privilégié ces dernières années le court terme au moyen terme, les mesures cosmétiques aux réformes structurelles, l'approche comptable à celle économique, le nombre à la qualité et l'immobilisme à la décision.

Ce faisant, nous avons durablement plombé les comptes publics, compliqué les réformes, clochardisé l'administration et le service public et obscurci l'horizon de nos jeunes. Il est largement temps que nous prenions le taureau par les cornes et que nous enfourchions toutes les réformes en sachant mobiliser les Tunisiens en faveur de ce chantier inéluctable.

Tunisie

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