Maroc: La forêt et le nouveau modèle de développement

Le Maroc, par ses reliefs, ses climats fortement contrastés et l'étendue des espaces boisés sur neuf (9) millions d'hectares, offre une remarquable diversité pour tout ce qui touche à la structure des écosystèmes forestiers et aux modes de vie des populations qui s'y rattachent.

La question forestière se pose sous l'angle d'un enjeu de gouvernance territoriale qui ne se limite pas à la résolution des problématiques techniques mais renvoie à des questions d'ordre socio-écologique pour intégrer une multitude d'acteurs et répondre à des préoccupations aussi variées que la régénération et la réhabilitation des ressources naturelles, l'accès aux ressources, le renforcement des capacités locales, la conservation du capital sol et la lutte contre la désertification.

Par ailleurs et suite à la transformation des forêts de plaines en terres agricoles depuis longtemps, aujourd'hui les forêts du pays se trouvent principalement dans les zones de montagne. Malgré leur fonction principale de protection, ces espaces boisés produisent un large éventail de produits forestiers ligneux et non ligneux assurant les moyens de subsistance et de soutien pour des millions de personnes et sont à la base de plusieurs activités qui assurent des revenus et de l'emploi aux populations rurales dans ces zones reculées.

Une bonne compréhension des enjeux forestiers exige la prise en compte de l'ensemble des données de l'environnement (espaces physiques, démographie, groupes sociaux, cadres législatifs et institutionnels) et de les intégrer dans une stratégie globale basée sur la gestion patrimoniale des territoires forestiers, le développement des zones forestières et péri-forestières et d'actions de partenariat avec les secteurs connexes et les organisations communautaires.

Ces considérations imposent d'intervenir par des politiques intersectorielles, dont les principales concernent la gestion intégrée des ressources de l'eau, le développement rural intégré des zones de montagne, le développement des énergies de substitution (renouvelables) et des systèmes d'élevage et de l'écotourisme, etc. La multiplicité des parties prenantes aux intérêts différents et parfois opposés, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur des territoires forestiers, et le chevauchement des responsabilités administratives des différents acteurs concernés, rend la mise en œuvre de ces plans difficile. La convergence des politiques sectorielles particulièrement celles d'aménagement des bassins versants, de gestion intégrée des ressources de l'eau et de gestion durable des forêts ne peut être atteinte que par l'adoption d'un mécanisme de rétribution des services environnementaux pour financer les opérations d'aménagement conséquentes.

Les modèles de gestion forestière à développer doivent s'inspirer des approches de gouvernance territoriale des espaces forestiers et de leurs ressources naturelles. En effet, une bonne gouvernance suppose donc l'existence d'une représentation territoriale légitimement responsable, ainsi que des domaines de prise de décision spécifiques.

Les processus démocratiques et les politiques de décentralisation engagées constituent une plateforme favorable à la bonne gouvernance des territoires forestiers. Toutefois, la coexistence d'une multitude de règles, de procédures et d'instances, relevant de légitimités différentes (coutumières, projets, politiques étatiques, conventions internationales) qui conditionnent plus ou moins les outils de gestion des ressources, laisse apparaître une certaine confusion et incertitude sur les droits et les responsabilités des différents acteurs concernés et impliqués dans le processus de gestion durable des territoires forestiers et de leurs ressources.

La question de gouvernance se pose en termes d'articulation de ces modes de pouvoirs et de légitimité plutôt qu'en termes de substitution d'un mode de régulation à un autre. Les efforts doivent s'orienter davantage sur la formalisation des droits, la clarification et la stabilisation des règles, des procédures d'arbitrage et des arrangements institutionnels en matière de pratiques, d'exploitation et d'accès aux territoires et aux ressources forestières. Aussi, divers auteurs s'accordent sur le fait que les principes de la gouvernance sont en même temps des fins et des moyens, et concernent autant les résultats du pouvoir que les conditions de son exercice.

Le principal défi pour une gestion durable des ressources forestières est de développer des approches susceptibles d'arrondir les écarts entre légalité, légitimité, et pratiques. La capacité à définir de manière participative, des politiques et des règles qui soient à la fois légitimes et légales, à les mettre en œuvre et à arbitrer les conflits, constitue l'une des conditions essentielles d'une gestion durable des ressources naturelles.

En ce sens cinq (5) principes peuvent être retenus : (i) la légitimité traduite par la participation et la recherche du consensus; (ii) la performance exprimée en matière de réactivité des institutions et des processus face aux intervenants; (iii) la transparence qui impose l'obligation de rendre compte aux intervenants institutionnels; (iv) l'équité et la primauté du droit en matière d'accès et d'exploitation des ressources et (v) la vision stratégique qui intègre le développement humain et les contextes historiques, sociaux et culturels.

Dans le domaine de la gestion des ressources naturelles, la gouvernance est un processus essentiellement dévolutif. Il s'agit d'un transfert des pouvoirs, des fonctions et des compétences de l'Etat en matière de gestion des ressources naturelles à des instances locales : collectivités territoriales, organisations communautaires, associations de développement local.

Les processus de régionalisation et de décentralisation en cours constituent une opportunité à cet effet. Ces processus et les juridictions qui les accompagnent auront un impact important et des implications profondes sur les politiques de gestion durable des ressources naturelles sur une base consensuelle reconnue. Pour ce faire, deux préalables sont à observer, à savoir : (i) une représentation territoriale légitime et légalement responsable, et (ii) des domaines de prise de décision spécifiques dans le sens d'assurer la durabilité des ressources forestières.

Globalement, les textes de la juridiction forestière en vigueur sont établis sans une réelle prise en compte de la dimension évolutive des aspects sociaux des zones forestières et périforestières ni de l'évolution des prérogatives des différents intervenants institutionnels concernés. Les dispositions prévues par ces textes se trouvent le plus souvent soit peu précises, soit très restrictives.

Aussi, on assiste actuellement à la coexistence d'une multitude de règles et procédures, relevant de légitimités différentes (coutumières, projets, politiques, étatiques, conventions internationales) jouant plus ou moins un rôle dans les arbitrages des conflits. Cette situation crée une confusion et une incertitude sur les droits des uns et des autres et produit un certain nombre d'effets : mainmise sur certains espaces forestiers par des groupes sociaux (les notables), désorganisation des systèmes traditionnels d'exploitation et de gestion des ressources et de l'espace, fragilisation des systèmes d'accès aux ressources, accentuation des défrichements (cas de la région forestière du Rif) et la problématique liée à l'insécurité foncière.

Dans le contexte actuel, les conditions de gestion des ressources naturelles ne sont pas encore stabilisées et souffrent de l'absence de procédures d'arbitrage légitimes et durables.

Les efforts conduits par le service forestier en partenariat avec la société civile, les organisations communautaires, les projets et les associations de développement tentent d'appuyer l'élaboration de règles locales d'accès aux ressources et de gestion durable des espaces boisés. Ces approches, dans leur principe, semblent répondre à des problématiques forestières locales et à des thématiques spécifiques mais qui ne prennent pas en compte la problématique forestière dans sa globalité aussi bien territoriale qu'écosystémique, ayant pour conséquence de limiter les impacts de ces initiatives et les effets d'entraînements attendus pour d'autres zones forestières.

La société rurale marocaine reste composite (Paul Pascon) et le paysage institutionnel actuel au niveau local reste hétérogène. La question est de savoir quel modèle de gouvernance territoriale est à adopter pour assurer une gestion durable des ressources forestières et sylvo-pastorales et quels sont les types d'instances qui répondent à cette préoccupation ? Les éléments de réponse à ces questions renvoient à de nombreux enjeux de pouvoir dans des contextes socioéconomiques peu favorables à ce genre d'exercice. Il s'agira notamment de clarifier les types de légitimité à privilégier, la définition des ayants droit, la place des autorités coutumières ...

En plus des autorités coutumières (la Jmaâa) et des organisations communautaires "traditionnelles" de gestion des ressources naturelles, les projets et programmes ont développé des organisations spécifiques pour accompagner la mise en œuvre de leurs activités (groupement sylvo-pastoral, associations de développement, comités villageois de gestion des terroirs, coopérative, comité de gestion, groupements de producteurs, etc). Ces instances ont une légitimité et/ou responsabilité plus ou moins reconnue par les acteurs locaux et les populations, mais pas toujours reconnue légalement.

Les politiques de décentralisation ont conduit à la mise en place des collectivités territoriales (communes rurales) qui au sens du Dahir du 20 septembre 1976 relatif à l'organisation de la participation des populations au développement de l'économie forestière disposent d'un pouvoir délibératif sur les questions et les projets à engager dans les limites de leurs territoires. Ces dernières, en tant que collectivités locales, sont des démembrements de l'Etat et sont dirigées par un conseil élu, représentant les populations. Elles seraient donc les instances les mieux appropriées car elles sont dotées d'une double légitimité étatique et populaire. Un certain nombre de questions demeurent toutefois : Le transfert de responsabilités à ces conseils communaux règle-t-il la question du rapport aux autorités coutumières ? La dimension politique des conseils élus ne risque-t-elle pas de biaiser le processus ? La dimension territoriale de la commune est-elle pertinente ?

La définition d'instances pertinentes relève d'une négociation permanente et de compromis locaux, au sein d'un cadre institutionnel donné. Une approche institutionnelle pertinente devrait s'intéresser d'abord aux fonctions à remplir ainsi qu'à la façon la plus simple et la plus opératoire de les remplir avant de débattre de l'existence ou de la forme de l'organisation à mettre en place. En définitive, il y a lieu de prendre acte de la pluralité des sources de légitimité par rapport aux systèmes et modalités de gestion des espaces forestiers et des pratiques agro-forestières qui leur sont associées, ce qui exige de raisonner en termes d'articulation des modes de régulation.

En effet, le principal défi est d'arriver à réduire progressivement les écarts entre légalité, légitimité, et pratiques. La réussite d'une approche concertée entre les différents acteurs au niveau des territoires forestiers est d'arriver à convenir sur des règles et des modalités d'accès et de valorisation durable des ressources forestières, qui soient à la fois légitimes et légales, à les mettre en œuvre et à arbitrer les conflits. Ce sont là, des conditions essentielles d'une gestion durable des ressources forestières qui répond bien, sur son principe, aux enjeux de la gouvernance territoriale.

Cette modeste contribution sur la forêt et le nouveau modèle de développement part du questionnement suivant : A qui incombe aujourd'hui la responsabilité de prévenir et de gérer les problématiques forestières et sylvo-pastorales ? L'invocation du principe de responsabilité semble être une réponse systématique face à une perte de l'efficacité technique des initiatives de réhabilitation des espaces forestiers au niveau du terrain traduite par un dysfonctionnement des écosystèmes forestiers (désertification, recul des superficies boisées, perte de biodiversité), et à une érosion des capacités d'action des structures de tutelle au nom d'un déficit de moyens, de légitimité et/ou de démocratie.

Le débat sur la part des choses à faire entre la stratégie de repenser les approches de gestion forestière, le partage de responsabilités et la mise en place des conditions d'exercice d'une compétence, n'est pas toujours réellement engagé en termes de gestion durable des ressources forestières. Globalement, l'analyse des politiques publiques au niveau du secteur forestier tend à concevoir les programmes d'intervention forestiers dans un cadre essentiellement sectoriel. Cette vision sectorielle se réfère au processus historique de division du travail et de spécialisation des activités productrices en secteurs socioprofessionnels qui caractérise les sociétés industrialisées.

Parallèlement à cette approche sectorielle s'ajoute une approche territoriale. Cependant, les politiques dites « à incidences spatiales » ont eu, dès leur apparition, plus de peine à se positionner dans ce découpage sectoriel et territorial, notamment en raison du fait que le contour des problématiques auxquelles ces politiques publiques cherchent à apporter une réponse se trouve souvent en décalage par rapport aux logiques sectorielles et aux territoires institutionnels de leur ancrage.

La lecture croisée des différentes évaluations des projets forestiers laisse apparaître que ces évaluations s'accordent à ce que les principes généraux de gestion durable des écosystèmes forestiers, s'ils sont connus dans l'ensemble, ont fait preuve de difficultés dans leur application. Il s'agit souvent du cadre institutionnel général, peu propice à ce genre d'exercice. Tous les bilans convergent sur cette idée que les projets ont eu un très faible impact et qu'ils n'ont pas su prendre en compte l'évolution socio-écologique et se sont donc heurtés à la difficulté de faire passer les rationalités techniques dans la réalité. Cette analyse critique impose de repenser le montage des projets forestiers et les modes de gestion des écosystèmes forestiers avec une approche différentielle selon la géographie des territoires et la nature des écosystèmes forestiers et l'environnement socioéconomique dans lequel évoluent ces écosystèmes.

Ces éléments d'analyse nous interpellent et renvoient aux questions ci-après : Comment mettre à profit les connaissances sur l'évolution des espaces forestiers pour améliorer le processus de gestion durable ? Comment conduire dans la multifonctionnalité des espaces et des activités rurales, la réorganisation de l'espace territorial par les acteurs locaux à travers les formes de gouvernance, d'intégration régionale et de décentralisation des pouvoirs ? La réponse passe par l'amorce d'une approche de territorialisation des activités forestières. C'est à l'échelle du territoire forestier dont la délimitation et le contrôle se traduisent par l'exercice d'un pouvoir, qu'il sera pertinent d'aborder la restauration des écosystèmes forestiers dans un cadre global de développement rural et qui affecterait dans une large mesure l'organisation des activités rurales dans les paysages forestiers.

En guise de conclusion, le nouveau modèle de développement en phase d'élaboration, doit traiter en rapport avec le secteur forestier, deux questions principales, à savoir : (i) la question de domanialité des forêts pour mieux attirer les investissements forestiers en vue d'amorcer une redynamisation économique des territoires forestiers, et (ii) la clarification et la redéfinition des droits d'usage pour réduire la dépendance économique des populations riveraines vis-à-vis des ressources forestières et les conflits sociaux à même de renforcer les programmes de restauration des paysages forestiers. A ce titre, le travail de partenariat, engagé au niveau de la zone de l'arganeraie (partenariat entre le Département des eaux et forêts et l'Agence de développement des zones oasiennes et de l'arganeraie) constitue une initiative et un exercice didactique dont on peut s'inspirer et capitaliser.

* Ingénieur agronome forestier (Retraité)

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