Tunisie: Entreprises publiques en difficulté | Wajdi Ben Rajeb, professeur universitaire et économiste - «Le désengagement de l'état n'est pas pour demain»

26 Février 2020
interview

De la préparation des scénarios bien argumentés par l'exécutif aux discussions dans les commissions parlementaires, en passant par d'éventuelles consultations, le processus de cession des entreprises publiques en difficulté, qui ont largement bénéficié de la générosité de l'Etat pendant ces dernières années, est tellement lourd et compliqué qu'il risque de ne jamais aboutir. Selon l'universitaire Wajdi Ben Rajeb, le dossier devrait être appréhendé à travers une vision aussi globale que précise qui couvre toutes les dimensions de ces entreprises ainsi que leur environnement. D'ores et déjà, plusieurs alternatives sont possibles et plausibles, si la volonté politique change d'épaule. Interview.

Des entreprises publiques... Oui, mais pour quoi faire ?

La Tunisie n'est pas le seul pays à avoir des entreprises publiques. Ce choix a été dicté par le contexte dans lequel notre pays a eu son Indépendance et la volonté de l'Etat tunisien de fonder les piliers d'une économie moderne, puisqu'il n'y avait pas un secteur privé fort à l'époque. Donc, il était urgent et primordial de remplir le vide qui existait avec un secteur privé en phase de démarrage.

A cet égard, au lendemain de l'Indépendance, l'Etat a repris le contrôle de secteurs névralgiques de l'économie pour subvenir aux besoins du pays et des citoyens. L'idéal était de créer des entreprises publiques, qui ont réussi au bout d'un certain temps à créer des opportunités d'investissement pour le secteur privé, avec des objectifs de développement et socioéconomiques comme l'emploi. Aujourd'hui, la donne est différente et la situation des entreprises publiques en Tunisie demeure une source d'inquiétude.

Toutefois, on ne peut pas mettre toutes les entreprises publiques dans le même sac, car certaines d'entre elles sont et doivent rester la propriété de l'Etat parce qu'elles appartiennent à des secteurs d'ordre stratégique qui sont liés à la souveraineté de l'Etat à l'instar des secteurs de l'énergie, de la santé... etc

En quoi consiste le problème des entreprises publiques et quels sont les dysfonctionnements qui les empêchent de se développer ?

Les entreprises publiques tunisiennes rencontrent un problème de compétitivité pour deux raisons. Tout d'abord, elles maintiennent le principe de l'emploi artificiel, ce qui explique le sureffectif dans ces entreprises ; un phénomène qui coûte très cher à l'Etat, avec des masses salariales énormes non justifiées par la qualification et le rendement des salariés. On savait qu'elles allaient sombrer sous le poids de leur sureffectif, si rien n'est entrepris parce qu'elles ne peuvent pas résister au choc des recrutements massifs sans raison valable. Ce phénomène a pris plus d'ampleur après la Révolution parce que le politique s'est mélangée avec l'économique pour ne pas dire que le politique a dominé l'économique au point de l'étouffer et d'empêcher son développement. A chaque fois qu'on a une crise ou des revendications sociales, on utilise ces entreprises publiques pour recruter encore et encore avec l'idée de calmer ces tensions. On voyait venir le naufrage de ces entreprises publiques et on a tiré la sonnette d'alarme à maintes reprises, mais les autorités font la sourde oreille car le recrutement était perçu comme la solution aux problèmes sociaux.

Deuxièmement, on constate un phénomène de népotisme dans la plupart des entreprises publiques et les chiffres le confirment. Faut-il rappeler qu'avant de prendre la retraite, les employés des entreprises publiques font passer le flambeau à leurs enfants et proches. Les études font montrer que les dirigeants ont même recruté une dizaine de personnes de leur famille où ils travaillent sans prendre aucune mesure à leur encontre. Pire, les puissants syndicats de ces entreprises vont jusqu'à négocier des quotas pour l'embauche des enfants des personnels, et ce, au vu et au su du gouvernement. Aucune décision ni sanction !

Le deuxième dysfonctionnement qui empêche ces entreprises de se développer consiste en la mauvaise gestion. Faute de manque de compétences, l'Etat n'est pas un bon gestionnaire. Ici, il est important de souligner que la plupart des hauts cadres de l'Etat sont diplômés de l'ENA (Ecole nationale d'administration).

Donc, ils apprennent la gestion de l'administration et non pas le management des entreprises, alors que la différence entre les deux est de taille. Dans l'état actuel des choses, on applique aux entreprises publiques le même modèle de management que celui des services et administrations publics. Ces entreprises ne peuvent pas être gérées comme des services publics. Elles sont destinées à faire des profits pour qu'elles soient compétitives sur le marché en proposant de nouveaux produits, en innovant en permanence... A cela s'ajoute la mauvaise gouvernance qui fait en sorte que ces entreprises-là ne sont pas bien gouvernées, ce qui résulte de mauvais choix stratégiques, mauvais contrôle du management... ce qui fait en sorte que ces entreprises ne sont pas performantes.

L'autre dysfonctionnement réside dans la rémunération qui apparaît comme le principal frein à l'entrée dans la Fonction publique. A titre d'exemple, dans le secteur bancaire, les établissements publics ne cessent de perdre les meilleures compétences face aux sollicitations alléchantes du secteur bancaire privé qui offre à ses cadres des rémunérations avoisinant parfois 10 fois ce qu'ils touchent dans le secteur public.

Du coup, l'Etat n'arrive pas à attirer et fidéliser ses compétences, qui se retrouvent mieux dans le privé parce qu'elles sont reconnues à leur juste valeur et parce qu'elles constatent une certaine méritocratie qu'on ne trouve pas chez l'Etat.

Autre chose, on constate un phénomène apparu après 2011 : c'est l'ingérence excessive des syndicats dans des processus-clés de management. En effet, le nombre d'adhésions aux syndicats et le nombre des mouvements sociaux, qui ont eu dans les entreprises publiques, sont énormes. C'est pour cela que la privatisation des entreprises publiques est un point de discorde et de conflit entre l'Etat et l'Ugtt, puisque la plupart des employés sont membres de la centrale syndicale.

Dans quelle mesure les contrôles exercés sur les entreprises publiques constituent-ils un facteur de performance ou, au contraire, une source de rigidité et de difficultés ?

On constate deux types de contrôle : celui de conformité ou d'opportunité. Le contrôle exercé actuellement par les autorités de la tutelle est de conformité, c'est-à-dire tout se fait conformément à la loi, aux procédures et au règlement en vigueur. Mais lorsqu'on applique un contrôle de conformité, ceci ne signifie pas que les choses se passent bien, car cet outil a ses limites. C'est pour cela qu'on parle d'un contrôle d'opportunité, qui vise à s'assurer que les actes et décisions sont appropriés en fonction du but poursuivi. Dans le rapport de la Cour des comptes, on publie, chaque année, des conclusions et des constats qui sont frappants sur les problèmes dans les entreprises publiques ; des soupçons de malversation, de corruption, des conflits d'intérêt... Donc, le contrôle exercé actuellement sur les entreprises publiques, qui est de conformité, est insuffisant.

Autre chose, dans certains cas, on se trouve dans des secteurs concurrentiels comme les banques ou les opérateurs téléphoniques. Ici les entreprises publiques deviennent une source de rigidité, parce qu'elles n'ont pas cette agilité que détient une entreprise privée pour changer de fournisseur, lancer une opération rapidement, avoir cette réactivité sur le marché, aller vers l'international... Tout cela se bloque à cause d'une bureaucratie qui reste le facteur commun entre les entreprises et les administrations publiques. Donc, le contrôle de conformité exercé sur ces entreprises se transforme en une source de rigidité et de bureaucratie. D'où la nécessite d'assurer un contrôle d'opportunité qui est capable de s'adapter à la réalité des choses et à notre contexte. Ici je rappelle encore une fois que gérer une administration diffère de la gestion d'une entreprise qui a une obligation de profit, de résultats... Donc, s'assurer que les procédures ont été respectées ne suffit pas, et l'adoption d'un contrôle de conformité devient à cet effet une source de rigidité et de difficultés.

Le classement de ces entreprises selon leur dimension stratégique et leur nature, la révision des textes régissant leur gouvernance et la création des structures centralisées pour leur gestion... sont tous des mesures indiquées dans la feuille de route du gouvernement (2018-2020). Ces actions seront-elles en mesure de sauver ces entreprises ? Sinon, comment s'en sortir et quelles sont les pistes à explorer ?

Il s'agit là d'un engagement que l'Etat a pris vis-à-vis des bailleurs de fonds, notamment le Fonds monétaire international (FMI). L'Etat s'est engagé à revoir, corriger et améliorer la gouvernance et la gestion des entreprises publiques.

C'est pour cela qu'on a créé un ministère chargé des grandes réformes et des entreprises publiques. Mais c'est plus facile à dire qu'à faire. Ce qui s'est passé est loin de ce qui était prévu. On a, bel et bien, déposé un projet de loi pour entamer toutes les réformes nécessaires, mais le Parlement n'a pas eu le temps pour voir et examiner ce projet de loi qui est dans les tiroirs du parlement depuis des mois.

Autre chose, pour voir le bout du tunnel et traiter le dossier des entreprises publiques en difficulté convenablement, il faut procéder pour ces entreprises au cas par cas. L'idée c'est que l'Etat ne peut pas être présent dans tous les secteurs d'activité. Il doit s'assurer de la sécurité du pays et des citoyens en termes de leur besoin, leur droit universel... Il doit s'occuper de l'éducation, de l'infrastructure, de la santé... Mais tout ce qui n'ajoute pas de la valeur à l'Etat devrait être cédé à des gens plus aptes et plus appropriés pour le faire.

Avant 2010, il y avait des entreprises qui injectaient, à travers leur profit, des recettes et des ressources importantes dans le budget de l'Etat (Rnta, CPG, groupement chimique, Tunisie Telecom... ). Il y avait des entreprises qui étaient là pour apporter de nouvelles ressources pour financer le budget de l'Etat. Ce qui s'est passé après la révolution, c'est qu'à l'exception de l'opérateur téléphonique Tunisie Télécom, les autres entreprises sont devenues un gouffre financier et un fardeau pour le budget de l'État; elles sont passées d'une entreprise rentable qui génère des milliards de dinars de chiffre d'affaires et de profit, à un gouffre financier où l'Etat a injecté plus de 8 milliards de dinars dans ces entreprises pour les sauver. D'où la nécessité de s'en débarrasser.

Autre chose, les entreprises qui ont une dimension stratégique (électricité, eau... ) doivent être gardées par l'Etat parce qu'il y a une dimension sociétale et de souveraineté et là, il faut penser à moderniser ces sociétés pour qu'elles ne soient pas un fardeau pour le contribuable et pour le budget de l'Etat.

Donc, tout ce qui n'est pas stratégique ne crée pas de la richesse ou n'apporte pas de ressources supplémentaires pour le budget de l'Etat devrait être cédé. Et là, nous avons d'excellents exemples comme la banque du Sud qui devient, aujourd'hui, Attijari Bank. La banque devient très rentable à l'échelle maghrébine et africaine, alors qu'à l'époque ce n'était pas le cas. On a, aussi, l'exemple de Magasin Général qui a été cédé au consortium formé par les groupes privés Bayahi et Poulina (Med Invest Company) et aujourd'hui la grande surface est en train de se développer avec de nouveaux points de vente... Donc, les exemples ne manquent pas et l'Etat devrait s'en débarrasser progressivement.

Mais pour les sauver, il faut une révision totale de ces entreprises, et surtout il faut trouver de nouveaux investisseurs, car ces entreprises ne souffrent pas uniquement d'un problème de mauvaise gouvernance, elles ont besoin d'un plan de restructuration totale. D'où la nécessité de pousser vers des partenariats stratégiques pour trouver de bons investisseurs.

A cet égard, il faut faire le tri entre ce qui doit être gardé et ce qui doit être cédé. Mais, dans tous les cas de figure, il faut penser à restructurer ces sociétés et améliorer leur gouvernance, tout en commençant par un audit complet et détaillé pour bien faire les choses, pour montrer quelles sont les malversations, identifier où existe le dysfonctionnement... Il faut mettre tout ça au clair avant de faire ressortir ces entreprises, les vendre ou les privatiser...

Ainsi, le manque de visibilité, de vision et de volonté politique pour débloquer la situation persiste encore. C'est un dossier compliqué qui implique différentes parties à l'instar du Parlement, des partenaires sociaux. Mais la meilleure façon de commencer, c'est de le faire au cas par cas avec un engagement solide et stable et une feuille de route claire par rapport à ces entreprises pour éviter toute forme de rumeur ou de mauvaise interprétation avec l'Ugtt.

Donc, il faut travailler avec des objectifs clairs car la situation ne peut pas perdurer et le risque de faillite est placée au premier plan.

Certains estiment que le redressement de notre économie dépendra de la bonne santé des entreprises ? Partagez-vous cet avis ?

Pour le secteur privé c'est évident. Mais l'un des problèmes majeurs en Tunisie, c'est qu'on n'a pas de grandes entreprises privées qui arrivent à conquérir l'étranger. Les grandes économies qui ont réussi à se développer, comme l'Estonie, s'en sont sorties grâce aux fleurons de leur économie qui ont joué leur rôle de locomotive. Donc, l'économie tunisienne dépend de la bonne santé des entreprises publiques et surtout privées qui doivent jouer leur rôle de locomotive en cherchant et créant des opportunités (notamment à l'étranger) pour les PME à travers la sous-traitance...

Il est important de signaler ici que la santé des entreprises publiques va de pair avec la santé des finances publiques, et si l'Etat va continuer à injecter de l'argent pour sauver les entreprises publiques et pour leur donner une sorte de "surfil", parce qu'elles ne sont pas en train de guérir, l'argent, au lieu d'aller dans l'investissement public pour faire de grands projets de l'Etat, améliorer l'infrastructure, moderniser l'administration et attirer les investisseurs... ira dans les entreprises publiques qui sont condamnées à la faillite, si les réformes ne sont pas engagées.

Le problème de privatisation de ces entreprises fait l'objet d'une vive polémique entre les partenaires sociaux et le gouvernement. Qui veut les privatisations et qui est contre ?

L'Ugtt est contre la privatisation, parce que les entreprises publiques sont un "levier syndical". Pour la centrale syndicale, tout projet de privatisation est une ligne rouge qu'il ne faut pas franchir. L'Ugtt joue son rôle, celui de défendre l'intérêt de ses adhérents, ce qui est compréhensible. Mais elle doit prendre conscience qu'elle est partenaire de l'Etat et qu'ils sont dans la même barque, d'où la nécessité de trouver une solution capable de satisfaire les deux parties et de servir l'intérêt national et non personnel.

Faut-il rappeler à ce niveau-là que le FMI ne cesse d'exercer une pression sur l'Etat tunisien. L'institution monétaire fonctionne selon une philosophie qui s'articule autour de trois axes majeurs qui sont la privatisation, la libéralisation et l'austérité. Donc, pour l'institution internationale et les autres bailleurs de fonds semblables, le rôle de l'Etat doit être minimisé aux secteurs ayant une importance stratégique ou qui nécessitent l'intervention de l'Etat. Autrement dit, les bailleurs de fonds poussent vers le désengagement de l'Etat de certaines activités, pour deux raisons majeures : l'Etat doit se concentrer sur des secteurs plus importants et ses ressources doivent être gérées d'une manière plus efficace, en laissant les investisseurs privés faire des choses que l'Etat a l'habitude de faire. Donc le gouvernement est pris entre le marteau et l'enclume ; d'une part les partenaires sociaux et de l'autre les bailleurs de fonds. On se demande là si les lobbyings ont été faits convenablement ou non au sein du Parlement et là j'en doute, vu les problèmes qui existent un peu sur la scène politique.

Malheureusement, tout le monde est dans une vision court-termiste, aussi bien l'Etat que les membres du gouvernement puisque chacun d'eux veut assurer la gestion à court terme. Deuxièmement, on se demande s'il y a un dialogue, un travail commun, une stratégie pour la conduite du changement... Lorsqu'on a une vision claire et un besoin du changement, il faut avoir une équipe de changement solide. Est-ce que cela existe ou pas ? Est-ce que tout le monde est conscient que le bateau est en train de couler ? Si les gens ne sont pas conscients c'est grave. S'ils sont conscients et personne ne veut bouger et tout le monde garde le silence, c'est plus grave encore. Tout le monde est dans la logique de jeter le ballon à l'autre ; chacun revendique qu'il a trouvé un héritage lourd et personne ne résout le problème à l'heure où la boule de neige ne fait que grandir

Pour le secteur bancaire, d'après le FMI, l'Etat a largement participé à la fragilisation des trois banques publiques et la restructuration de ces établissements est l'une des premières recommandations de l'institution de Bretton Woods. Toutefois, le processus de cession des banques publiques tarde à voir le jour. Que proposez-vous pour mener à bien la mission de sauvetage des banques publiques ?

Selon le FMI, les trois banques publiques tirent vers le bas l'ensemble du secteur bancaire tunisien. Le rôle de l'Etat a diminué durant la dernière décennie, mais cet Etat reste le principal actionnaire des trois établissements qui ont enregistré des résultats plus faibles que ceux du reste du secteur, ce qui a affaibli l'affectation du crédit et la gouvernance dans l'ensemble du secteur bancaire. A cet effet, le FMI appelle à une réduction de l'intervention de l'Etat.

A mon avis, les solutions ne manquent pas pour sauver ce secteur. On peut transformer ces banques publiques en banques de développement qui continueraient leur rôle de soutien aux politiques de développement économique de l'Etat. On peut, également, procéder à une cession d'un bloc des actions des banques à un partenaire stratégique. Toutefois, techniquement, le partenariat stratégique sera plus compliqué à identifier et à mettre en place pour trois institutions de faible taille à l'échelle internationale, que pour une seule de taille respectable. Pour ce qui est de la fusion, il est plutôt favorable à une restructuration séparée des banques avant une fusion à terme. Par ailleurs, la fusion permet de constituer un pôle bancaire public de taille respectable, bien qu'il faille souligner que la taille n'a jamais entraîné systématiquement la performance. A mon avis, avoir une seule banque publique solide, de taille et universelle, capable d'aider les entreprises à s'internationaliser... reste le meilleur choix pour éviter des situations plus graves de ces établissements.

Pour conclure, dans l'état actuel des choses, le désengagement de l'Etat est-il pour demain ?

Non, et les raisons derrière cet avis ne manquent pas. Il s'agit là d'un dossier compliqué et complexe, avec un nombre d'intervenants important, le tout dans un climat politique non propice. Mais l'Etat doit passer la vitesse supérieure pour prendre des décisions courageuses avec, notamment, la fragmentation du paysage politique.

Il est vrai que le désengagement de l'Etat n'est pas pour demain, mais il y a un début. Il faut commencer à faire des changements, à examiner la situation des entreprises publiques cas par cas... C'est l'un des engagements de l'Etat envers les bailleurs de fonds. Si jamais il y a un manquement, ça peut bloquer par la suite le déblocage ou le versement des crédits qui ont été prévus pour l'Etat.

La première chose avec laquelle il faut commencer, c'est la liquidation totale des entreprises confisquées, par exemple, qui étaient très performantes pour une raison ou une autre et dès qu'elles sont passées entre les mains de l'Etat, elles sont devenues des coquilles vides , donc on constate là une double perte : la première c'est avec quel argent ces entreprises ont été créées, et la deuxième c'est qu'elles sont devenues des entreprises mal gérées, ce qui résulte des problèmes sociaux comme le chômage des gens qui travaillaient dans ces entreprises.

Donc, la situation actuelle n'est pas de bon augure par rapport à la situation des entreprises en difficultés, mais l'Etat est dans l'obligation de passer à l'action parce que cela est devenu un gouffre financier qui ne peut pas continuer à exister avec toute la situation économique difficile dans laquelle on se trouve actuellement.

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