Congo-Kinshasa: La communication des pouvoirs publics à l'épreuve de la COVID-19 - Principes généraux et leçons à tirer pour la RDC

Contexte et position du problème

Après près de 20 ans de croissance positive, la République Démocratique du Congo s'apprête à entrer dans une récession du fait, notamment, de l'impact de la crise sanitaire actuelle sur son économie (Kabungu, 2020). En effet, les dernières estimations de croissance tablent sur une chute de la production intérieure de 2,4 % (négatif) en 2020 contre un taux de 4,4 % en 2019. Rien que cette statistique indique, à elle seule, que la situation que traverse le pays est bien pire que celles de 2009 (à l'époque de la dernière crise financière internationale née des subprimes) et de 2016 (du fait de la chute drastique des cours des matières premières) avec, respectivement, des taux de croissance économique de 2,8 et 2,4 %. Comme toute analyse peut le révéler, les effets de la propagation de la Covid-19 sur l'économie de la RDC sont de deux ordres selon que l'origine du choc est externe ou interne. De l'extérieur, l'impact transitera par la baisse de la demande des produits d'exportation du pays dans un contexte d'atrophie du commerce international paralysé par les mesures de précaution de santé ayant imposé la fermeture de plusieurs usines suivie de celle des frontières. Au niveau interne, tout part de l'hibernation économique du fait de la limitation de la circulation des personnes et des biens qui entraine une baisse de l'activité.

Dès lors, l'économie ne pouvant se développer que sur un substrat de confiance, les gouvernements de tous les pays fournissent un effort pour communiquer principalement sur les actions prises et les mesures à venir de façon à rassurer les consommateurs, les producteurs et les investisseurs. Bien que chaque crise ait des origines différentes et se déroule différemment, des principes clés s'appliquent à la communication avec le public. L'objet de la présente contribution (proposée dans le cadre des réflexifs publiés par l'ONG ICEBERG2) est de passer en revue ces principes et d'en évaluer le respect par les pouvoirs publics, durant les trois premiers mois de prise en charge de la problématique multidimensionnelle de la maladie à coronavirus en RDC.

Principes généraux de communication en temps de crise

Les situations de crise finissent par s'enliser lorsqu'elles se font suivre de panique, de spéculation et d'anticipations diverses. Dans ce cas, le premier objectif des communications de crise avant ou pendant une panique consiste à transmettre ou à rétablir la confiance. Pour y arriver, le FMI (2020) met en exergue les impératifs ci-après : (i) présenter des objectifs clairs en abordant les causes profondes du problème ; (ii) veiller au contenu et à la qualité de la communication ; (iii) communiquer à l'unisson ; (iv) se préparer à l'éventualité des attaques médiatiques ; (v) coordonner la campagne de communication et (vi) concilier le besoin de recul pour s'outiller de manière à mieux intervenir et la nécessité de réagir en urgence. Emarketing.fr (2017) fait observer que la communication est au cœur du processus de gestion de la crise. Et pour être efficace, elle exige le respect de deux règles essentielles : (i) communiquer avec un but précis et mesurable si possible ; (ii) garantir la pertinence de la communication en l'adaptant à la problématique.

Eléments d'évaluation de la stratégie de communication

Afin de permettre d'apprécier globalement la communication des pouvoirs publics en période de crise, il a paru utile de suggérer un indice. Celui qui est présenté ci-dessous intègre 5 critères (clarté des objectifs, qualité et pertinence du contenu, coordination des actions, anticipation des attaques médiatiques ainsi que recul méthodique et capacité de réaction rapide) inspirés du FMI (2020) et de Emarketing.fr (2017). Des notes identiques sont attribuées à tous les critères au départ. Une pondération permet de spécifier l'importance de chacun d'eux et permet de procéder à un classement. Ainsi, la qualité et la pertinence du contenu ainsi que la coordination des actions ont une plus grande pondération (3) que la clarté des objectifs (2) et le reste des critères (1). S'il est vrai que ce classement est subjectif, il importe de préciser qu'il tient compte des avis de plusieurs communicateurs mais aussi des opinions des récepteurs qui ont été contactés à ce sujet et dont il ne conviendrait pas ici d'étaler les justifications au risque d'alourdir la réflexion. L'indice est obtenu en ramenant le score maximum à l'unité (1).

En dehors de cet indice, un graphique en radar offre une meilleure visualisation des efforts à fournir au niveau de chaque critère retenu, étant entendu que les notes de 1, 2, 3, 4 et 5 correspondent respectivement à médiocre, assez bien, bon, très bien, excellent.

Il sied de mentionner que deux documents phares ont également été consultés afin d'avoir un maximum d'informations sur la gestion de la crise sanitaire en RDC. Il s'agit de la Matrice de mesures prises par le Gouvernement dans le cadre de la lutte contre les effets néfastes de la propagation de la Covid-19 (BCC, 2020), laquelle a été finalisée en avril 2020, et du Document de référence du Gouvernement présentant une analyse prospective et les orientations de la riposte multisectorielle (Gouvernement de la RDC, 2020).

Covid-19 et communication de crise en RDC

En République Démocratique du Congo, la propagation du coronavirus à l'échelle internationale et en interne a donné la latitude à plusieurs intervenants dans les domaines économique, social, de la santé (clinique et publique), de la recherche, etc. de communiquer. Les réseaux sociaux avaient été inondés d'informations dès le premier cas diagnostiqué positif. Par la suite, des tweets de différents acteurs politiques annonçaient certaines mesures, pendant que le Gouverneur de la Ville de Kinshasa en évoquait d'autres. Il a fallu plusieurs jours (si pas des semaines) pour que des comptes rendus du Conseil des Ministres commencent à éclairer l'opinion nationale et que des dispositions de prise en charge du problème soient prises, avec, à la clé, l'état d'urgence décrétée par la Haute Hiérarchie. La Radio Okapi (2020) citera en avril cinq structures ou instances chargées de la lutte contre la pandémie : la Task Force, le Secrétariat Technique de Riposte, le Comité Multisectoriel, le Ministère de la Santé et le Fonds Nationale pour la Solidarité. Le tableau qui suit en présente succinctement les rôles et les responsables.

A la lumière de la grille et du radar présentés précédemment, il est désormais possible d'évaluer la communication des pouvoirs publics telle que vécue durant les quatre premiers mois de la pandémie en RDC (mars, avril, mai et juin 2020). Ces résultats reflètent une opinion globalement partagée par la population mais ne sauraient faire l'unanimité. Des appels lancés de manière aléatoire ont permis de les conforter.

En effet, il se dégage de l'observation sur le terrain que les objectifs de la communication des autorités requéraient plus de clarté afin de ne pas verser dans la confusion et l'inefficacité (note 2). Il a été difficile de percevoir avec netteté les objectifs poursuivis par les exercices de communication effectués par différents acteurs, sans un document stratégique ad hoc mis à la portée du public. La qualité et la pertinence du « contenu com » n'ont pas, pour leur part, été à la hauteur des standards au regard des contradictions remarquées par moment, notamment en matière de confinement et de « déconfinement » (note 2). L'exemple le plus probant aura été le désaccord entre la Ville et la Police de Kinshasa relayé par les réseaux sociaux. Au niveau de la coordination, si les premiers jours plusieurs structures ont œuvré individuellement, une tendance à la coordination a été enregistrée ces deux derniers mois, même si les résultats tardent à le confirmer (note 2). En revanche, sur les champs de la réaction rapide et méthodique ainsi que de l'anticipation des attaques médiatiques, les efforts fournis ont été moindres au regard du vide observé durant plusieurs semaines (note 1 pour chaque critère).

Aujourd'hui encore, des fake news circulent sans que les autorités publiques ne les démentent systématiquement et de la façon la plus formelle qui soit. C'est le cas de l'efficacité probable d'une cure curative à base de plantes locales suggérée par différents groupes de médecins et chercheurs et relayée dans les réseaux sociaux. Pire est que depuis le 30 juin 2020, la chanson sur les gestes barrières contre la Covid-19, placée durant des mois comme sonnerie des téléphones mobiles (à l'écoute) dans le cadre du renforcement de la sensibilisation a été remplacée par un morceau de musique en hommage à l'indépendance du pays. Dans ce contexte, nombreux sont ceux qui croient que la maladie a déjà été vaincue alors que les contaminations continuent à grands pas.

Somme toute, l'on constate que pour aucun des critères, la communication publique en RDC n'a pu obtenir une note moyenne (niveau bon) en ce temps de crise. L'indice ad hoc le montre clairement puisqu'il se situe à 0,32, soit largement en dessous de la moyenne (0,50). Ce résultat tient notamment de ce que les pondérations des critères les plus « importants » ont tiré vers le bas les notes qui, déjà, n'étaient pas fameuses.

Les résultats ci-dessous exigent une amélioration de la communication des politiques publiques à l'épreuve de la Covid-19. Le point qui suit en présente quelques pistes sous la forme de recommandations inspirées des principes retenus dans le cadre de cette étude.

Recommandations

Afin de rendre plus claire, plus fluide et plus efficace la communication des pouvoirs publics en ce temps de crise, il importe de :

Améliorer la clarté des objectifs : le but principal doit être de transmettre la confiance, grâce à une stratégie de communication inscrite dans une politique globale pour résoudre les problèmes sous-jacents. La communication ne doit pas être perçue comme une « tactique dilatoire » servant à détourner l'attention du public de la problématique centrale. Il est à noter que les déclarations publiques faites dans le but d'apaiser les marchés et de «gagner du temps», mais qui n'abordent pas les causes sous-jacentes des crises, ne fonctionneront pas et peuvent nuire considérablement à la crédibilité des autorités (FMI, 2020) ;

renforcer le contenu de la communication : la rédaction des messages doit prendre en considération les trois angles ci-après :

- description du problème, avec un accent sur son origine, sa durée estimée et les mesures prises pour l'endiguer. Les réponses politiques devraient être liées à la préoccupation fondamentale du public : la sécurité dans tous ces aspects (physique, économique et financière) ;

- stratégie d'annonce de mauvaises nouvelles en termes clairs, définitifs mais pas alarmants : les statistiques relatives aux cas enregistrés, aux décès, à l'impact sur l'économie, etc. doivent faire l'objet de vérification avant toute communication. Revenir sur des indicateurs déjà publiés sans qu'il n'y ait d'éléments nouveaux pertinents entame la confiance. Par ailleurs, la communication des problèmes dont aucune solution n'est proposée est de nature à augmente l'incertitude et, par ricochet, la spéculation ;

- dosage optimal de promesses et de réalisme : annoncer être en mesure de résoudre tous les problèmes nés de la crise sanitaire est prétentieux et très risqué. Le public averti n'y croira carrément pas, estimant qu'il s'agit de discours démagogiques, et la population, une fois désillusionnée, n'accordera plus de crédit aux autorités ;

veiller à parler d'une seule voix : les autorités investies doivent communiquer de manière claire et cohérente, sans contradictions ni incohérence. Les prises de paroles doivent de compléter et non se « bousculer » ;

renforcer la coordination des différents segments et axes de communication et mettre en place une cellule de crise chargée de réagir aux « attaques des médias ». Elle devra préparer des réponses fortes et en cohérence avec la politique globale afin d'affirmer la position des décideurs politiques. Les personnes pouvant communiquer doivent être dûment mandatées (porte-parole) et suffisamment préparées (connaissance de l'historique, information sur les études transversales passées et récentes, mesures prises par le Gouvernement, maîtrise de l'art de communiquer) ;

mettre en œuvre une stratégie de communication basée sur la sensibilisation communautaire par le bas suivant la proposition de Birane Faye (2020), partant du cas du Sénégal. En effet, ce chercheur a évalué la communication des pouvoirs publics sénégalais en ce contexte de crise sanitaire avant de souligner qu'il convient de renforcer l'harmonisation de la communication avec tous les partenaires de la lutte (les acteurs publics, la plate-forme des ONG, les différents groupes de presse). La communication par le bas, adaptée et contextualisée est essentielle : une campagne de sensibilisation à l'échelle nationale devrait faire intervenir les acteurs communautaires, notamment par le biais des visites à domicile. Elle produit de meilleurs résultats qu'une communication de masse et focalisée sur la peur, avec des slogans comme « la Covid-19 tue », « restez chez vous ». De tels modes de traitement de l'information sont anxiogènes et suscitent des comportements jugés irrationnels. En effet, c'est une chose d'appeler des populations entières à rester chez elles ; c'en est une autre de les amener à comprendre pourquoi ces mesures extrêmes sont essentielles et s'assurer ainsi qu'elles seront bien respectées. Les leçons apprises des épidémies précédentes montrent qu'il est nécessaire de communiquer de façon à amener les populations à identifier les risques, à évaluer et comprendre leurs vulnérabilités. C'est ce qui peut les inciter à adopter les bons comportements et à s'approprier les mesures de lutte.

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