Congo-Kinshasa: Remarques au Pr. Evariste Boshab sur sa notion de régime « primo-ministériel »

23 Novembre 2020
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Dans une vidéo datée du 20 novembre 2020 réalisée à l'Université de Kolwezi, dans le cadre d'un forum dénommé « Amphithéâtre de la Paix » et diffusée sur les réseaux sociaux le 21 novembre 2020, le Pr. Evariste Boshab, constitutionnaliste, ancien Directeur de Cabinet de Joseph Kabila, ancien Président de l'Assemblée nationale, ancien ministre de l'Intérieur, tient les propos suivants, dans le contexte de la crise politique ayant conduit le Président Félix Tshisekedi à ouvrir des consultations politiques pour trouver une issue au blocage des institutions suite au refus, par le regroupement politique FCC, de reconnaitre la nomination de certains juges à la Cour constitutionnelle, la tenue des réunions du conseil des ministres étant par ailleurs suspendue jusqu'à nouvel ordre :

«... et dans notre pays un régime primo-ministériel. Le Premier ministre a des pouvoirs énormes, que le Président de la République n'a pas si nous devons appliquer d'une manière orthodoxe cette constitution. Et je voudrais vous demander... citez-moi une seule disposition qui donne les pouvoirs exorbitant au chef de l'Etat... laquelle ? C'est le régime primo-ministériel qui donne des pouvoirs. Pourquoi ? Après avoir fait l'analyse des 32 ans de dictature du Maréchal Mobutu on s'est dit : « on doit pouvoir dépouiller le Président de la République de beaucoup de prérogatives car nous ne voulons plus vivre sinon revivre le même spectacle ».

La qualification par le Pr Boshab du régime semi-présidentiel congolais calqué sur le modèle français de régime « primo-ministériel » appelle quelques remarques de principe car elle parait constitutive d'une dérive théorique éloignée des préoccupations politiques du constituant de la Ve République française.

Il existe trois pouvoirs dans la théorie moderne de l'Etat et la Constitution de la République Démocratique du Congo distribue ces pouvoirs en institutions, dont deux composent le pouvoir Exécutif, l'institution Président de la République et l'institution gouvernement, dirigée par le Premier ministre. On convient d'emblée que la déclinaison congolaise du texte constitutionnel d'inspiration gaulliste contient des traits propres, mais ces traits ne sauraient dénaturer l'essence du régime semi-présidentiel qui inspirait le constituant congolais.

Trois fondamentaux prévalent chez le constituant français selon Philippe Raynaud dans «L'Esprit de la Ve République. L'histoire, le régime, le système» (2017) : l'hégémonie du Président, le parlementarisme rationalisé et l'élection du Président au suffrage universel. De ces fondamentaux, le deuxième est bancal en République Démocratique du Congo car si le régime semi-présidentiel français a pour équilibre parlementaire originel le balancier entre la gauche et la droite, l'émiettement de la représentation parlementaire congolaise force la formation de regroupements hétéroclites sans véritable substance doctrinale, rassemblant des configurations ethnico-régionales en des cercles partisans animés par des « autorités morales ».

Le parlementarisme rationalisé vise d'abord la définition d'une majorité nette, chose difficile à réaliser en République Démocratique du Congo, en raison de la trop grande fragmentation de l'offre électorale. Ainsi, au sein de la coalition au pouvoir CACH-FCC, la composante CACH est essentiellement composée de l'UDPS du Président Félix Tshisekedi et de l'UNC de Vital Kamerhe, avec un faible nombre de députés. Par contre, la composante FCC est une mosaïque de petits partis satellites du PPRD de Joseph Kabila ou de doublons de partis de son ancienne opposition divisés par le débauchage durant sa présidence ; elle revendique la majorité numérique au sein de la coalition sur fond d'accord de partage du pouvoir.

La problématique soulevée par le Pr Boshab tire sa substance d'une lecture sélective de certains articles de la constitution congolaise dont la rédaction malheureuse heurte le principe de trilogie des pouvoirs et veut introduire une séparation fonctionnelle entre le Président de la République et le Premier ministre, qui sont pourtant les deux faces complémentaires du pouvoir exécutif. Le chef de l'Exécutif dans le régime semi-présidentiel, c'est le chef de l'Etat et René Capitant, conseiller du Général De Gaulle, l'a suffisamment souligné dans ses «Ecrits constitutionnels». Ce point ne peut faire l'objet d'une objection sérieuse au regard des fondamentaux de ce régime, dont l'hégémonie du Président.

Et comme pour répondre par anticipation à la tentative de requalification du Pr Boshab, le gaulliste historique Etienne Burin des Roziers, Secrétaire Général de l'Elysée sous De Gaulle pose en 1988 la question : « Mais peut-on dire que le gouvernement à la tête duquel est placé le premier ministre soit le sien ? ».

C'est faire un sort à cette dérive théorique d'un régime « primo-ministériel » que de répondre à cette question et Burin des Roziers s'y est employé dans Le Président de la République et son Gouvernement (Publications de l'Ecole Française de Rome).

L'article 78 de la Constitution de la République démocratique du Congo dispose que « Le Président de la République nomme le Premier ministre au sein de la majorité parlementaire après consultation de celle-ci (... ). Si une telle majorité n'existe pas, le Président de la République confie une mission d'information en vue d'identifier une coalition.». Et il met fin à ses fonctions sur présentation par lui de la démission du gouvernement. Le gouvernement procède ainsi du Président de la République, qui nomme le Premier ministre et les ministres. Sa primauté sur la seconde institution composant le pouvoir exécutif est soulignée par l'article 79 de la Constitution. Non seulement le Président convoque le Conseil des ministres, mais il le préside, avec la possibilité de déléguer ce pouvoir au Premier ministre, son subordonné. Le régime politique congolais a bien pour pivot le Président de la République au regard de l'article 69 lui confiant la responsabilité d'assurer le bon fonctionnement des institutions, et des articles 78 et 79 prévoyant la nomination du Premier ministre par lui ainsi que son autorité sur le Conseil des ministres.

A l'évidence, pas davantage que la constitution française de 1958, le constituant congolais n'a envisagé la configuration d'une cohabitation dans la constitution de 2006. Il n'est question que de majorité et de coalition, étant entendu que pour le fonctionnement harmonieux du pouvoir exécutif l'article 91 précise que « Le Gouvernement définit, en concertation avec le Président de la République, la politique de la nation et en assure la responsabilité». L'irresponsabilité du Président devant le Parlement ne consacre pas la primauté du Premier ministre au point de devoir qualifier le régime semi-présidentiel de « primo-ministériel ». Cette précaution vise à préserver la sphère régalienne de l'Etat contre les attaques intempestives et à protéger l'hégémonie du Président de la République, l'un des trois fondements de ce régime, avec le parlementarisme rationalisé et son élection au suffrage universel, d'où il tire une puissante légitimité.

La constitution congolaise ne prévoit pas explicitement l'hypothèse d'un antagonisme entre le Président de la République et le Premier ministre, invités à se concerter dans le cadre du pouvoir exécutif sur pied de son article 91. Ainsi Joseph Kabila a gouverné en coalition lors de son premier mandat électif avec le PALU d'Antoine Gizenga à la Primature comme allié de l'AMP ; ensuite avec Adolphe Muzito du PALU allié à la MP, puis avec Matata Ponyo et le PPRD comme parti phare de la MP et enfin avec les FCC Samy Badibanga et Bruno Tshibala transfuges de l'UDPS-Tshisekedi. Le gouvernement de coalition doit donc être assimilé à un gouvernement majoritaire au point de vue de la collaboration nécessaire avec le Président de la République et en effet il n'y a pas eu d'opposant stricto sensu à la Primature au cours des législatures de la IIIè République congolaise depuis la constitution de 2006, la formation du gouvernement étant limitée à l'option de la coalition en raison d'une trop grande fragmentation de l'assemblée nationale.

Burin des Roziers rappelle en ces termes l'harmonie qui doit prévaloir entre le Président de la République et le Premier ministre : « Il n'est pas dans la nature du premier ministre d'être le "contre-pouvoir" du Président de la République ». Joseph Kabila a ainsi effectué cinq nominations de Chef du gouvernement entre 2006 et 2018 dans le cadre de coalitions parlementaires.

Le fond de la crise actuelle réside incontestablement dans le fait de la conviction du FCC de détenir comme une « majorité parlementaire » et d'agir comme si il y avait adversité politique entre le Président de la République et le Premier ministre d'une part et antagonisme entre le Président et le Parlement d'autre part. L'ordonnance n°19/056 du 20 mai 2019 portant nomination d'un Premier ministre stipule pourtant clairement que le gouvernement a été composé « Vu l'Accord politique entre les forces politiques membres du Cap pour le Changement (CACH) et celles du Front Commun pour le Congo (FCC) en vue de la formation d'un Gouvernement de coalition représentatif de ces deux regroupements politiques ». Il n'y a donc aucune forme de cohabitation potentiellement conflictuelle et dans l'esprit du régime semi-présidentiel, le Président de la République est fondé à demander la démission du Premier ministre au regard de la détérioration de leurs relations personnelles afin de pourvoir à son remplacement dans le cadre de l'accord de coalition ou au terme d'une dissolution.

Pour diverses raisons, Joseph Kabila a changé de Premier ministre en situation de coalition sans que la manifestation de cette volonté et l'usage de ce pouvoir de nomination ne conduisent à un blocage politique tel que la suspension des réunions du Conseil des ministres actuellement ou à une fronde parlementaire.

Dans la configuration qui pousse le Pr Boshab à concevoir pour les besoins de la cause un régime « primo-ministériel » propre au Premier ministre Ilunga Ilunkamba, il faut rappeler cette réaction de Giscard d'Estaing en 1978 à la veille d'une élection législative : « Si vous donnez la majorité à l'opposition, c'est le programme de l'opposition qui sera appliqué ». L'opposition n'est pas au pouvoir en République Démocratique du Congo et du fait de l'accord de coalition CACH-FCC la majorité parlementaire appartient à tous les membres de cette coalition, elle est nécessairement du côté du Président de la République. La coalition engendre mécaniquement la fusion de la majorité parlementaire et de la majorité présidentielle liant les coalisés autour de sa personne. Cette situation s'est déjà produite entre Joseph Kabila et Antoine Gizenga ou Adolphe Muzito, chefs du gouvernement en qualité d'alliés PALU de l'AMP et de la MP.

Le Pr Boshab ne peut pas avoir perdu de vue qu'en période de fait majoritaire comme en période de coalition, le Premier ministre doit avoir la confiance du Président de la République. Ce ne serait pas le cas en cohabitation, le Président étant contraint de choisir le Premier ministre dans l'opposition victorieuse aux législatives. La distinction des pouvoirs propres du Président de la République et du Premier ministre prend un certain sens en cas de cohabitation, lorsque les pouvoirs propres du Chef du gouvernement, qualifiés d'«énormes» par le Pr Boshab, se détachent et qu'une dyarchie apparait au sein du pouvoir exécutif. Et comme pour relever que l'esprit de la Ve République française n'envisageait pas une telle configuration Pierre Favier, mentionné par Burin des Roziers, rappelle que François Mitterrand considérait que le terme « cohabitation » indiquait toujours une « connivence entre le Président et son Premier ministre ».

Contrairement à l'affirmation du Pr Boshab les pouvoirs, essentiellement règlementaires, d'un Premier ministre d'opposition ne seraient pas si « énormes » en cohabitation, et certainement moins importants que le pouvoir de dissolution qui est un pouvoir propre sans contreseing, le pouvoir de promulguer les lois, de convoquer le Congrès ou d'exercer les pouvoirs spéciaux.

Et le constituant congolais a délibérément placé les pouvoirs du chef du gouvernement sous la tutelle du Président de la République. Si le Gouvernement dispose de l'administration publique, des Forces armées, de la Police Nationale et des services de sécurité en vertu de l'article 91 de la Constitution, l'article 83 rappelle que le Président de la République est le Commandant suprême des Forces armées ; l'article 81 qu'il nomme et révoque les cadres de la diplomatie, de l'armée et de la police, les hauts fonctionnaires de l'administration publique, les responsables des services et établissement publics et les mandataires de l'Etat avec le contreseing du Premier ministre, étant entendu que la concertation fonctionnelle a eu lieu en conseil des ministres, dont le Président de la République dirige les débats.

L'énormité des pouvoirs du Premier ministre n'apparait pas clairement à la lecture de la constitution congolaise. Ce dernier ne dispose que de peu de pouvoirs propres par décret et l'essentiel du fonctionnement de l'Etat est soumis à la signature du Président de la République, conformément à la lettre et à l'esprit de l'article 69 de la constitution, le contreseing le déchargeant de toute responsabilité.

Burin des Roziers pose encore cette question qui rejette définitivement l'idée d'un régime « primo-ministériel » : « Le Président de la République, qui nomme librement le Premier ministre, peut-il se séparer de lui librement? Plus précisément, peut-il librement mettre fin aux fonctions d'un gouvernement qui n'a pas perdu la confiance du Parlement ? » Et de répondre : « Le cas le plus illustratif est celui de Jacques Chaban-Delmas qui a présenté sa démission à M. Pompidou, président de la République, à la demande de ce dernier, peu après avoir obtenu de l'Assemblée nationale un large vote de confiance. »

Et face à la contestation de cette pratique, Pompidou, ancien Premier ministre, s'expliqua en ces termes : « Je ne saurais pour ma part concevoir qu'un Premier ministre qui aurait perdu la confiance du Chef de l'Etat et risquerait de voir ce dernier refuser d'avaliser et de signer les décisions gouvernementales puisse faire autre chose que remettre sa démission. »

La tentative de requalification théorique du régime semi-présidentiel en régime « primo-ministériel » par le Pr Boshab est certainement fondée sur une mise entre parenthèses des repères historiques de la fonction présidentielle française et un arrière-plan culturel limité à l'expérience douloureuse de la dictature du Maréchal Mobutu. Mais surtout, le Pr Boshab, dont la lecture de la constitution est trop contextuelle, ne voit pas que la constitution de la Ve République française n'avait pas pour véritable enjeu politique de dépouiller le Général De Gaulle et de rabaisser sa stature de géant tutélaire mais bien au contraire de préserver l'arrière-plan monarchique de la fonction présidentielle française et de placer un faire-valoir entre le Président et la représentation parlementaire ; cette dernière disposant de l'arme de la censure contre ce dernier en contrepoids du pouvoir de dissolution du Président.

Benoît Montay rappelle dans «Le pouvoir de nomination de l'Exécutif sous la Ve République» (Jus Politicum, 11, 2013) qu'on ne peut comprendre « la clé de répartition des compétences au sein de l'Exécutif » qu'en appelant le concept d'évocation, par lequel le Président de la République fait remonter jusqu'à l'Elysée les nominations qui lui semblent importantes. », réduisant ainsi le pouvoir de l'autorité de nomination à « un simple pouvoir formel d'entérinement de son choix ». Et le membre du Conseil d'Etat Francis de Baeque, conseiller du Général de Gaulle, raye d'un trait toute velléité « primo-ministérielle » du pouvoir : « les nominations semblent être, sous la Ve République, un secteur où le Premier ministre ne joue pas de rôle déterminant », dans «Qui gouverne la France ?» (1976).

On voit ainsi que l'embardée théorique du Pr Boshab n'est pas fondée sur une analyse minutieuse de l'arrière-plan politique des origines du système semi-présidentiel. Sa tentative de théorisation d'un régime « primo-ministériel » ressemble fort à une tentative partisane de renforcer la position du Premier ministre Ilunga Ilunkamba désormais indésirable.

Et cette embardée introduit une confusion regrettable entre coalition et cohabitation. En 1997, Lionel Jospin ouvre la troisième cohabitation après la victoire de la coalition «Gauche Plurielle» et devient le Premier ministre de Jacques Chirac, à la tête d'une opposition largement victorieuse. En novembre 2020, Félix Tshisekedi est partie prenante dans la coalition CACH-FCC, ce qui doit être considéré comme un fait majoritaire à l'exemple des différents gouvernements de coalition de Joseph Kabila. Le FCC n'est donc pas fondé à considérer le Président Tshisekedi comme le chef de l'opposition parlementaire mais bien comme le chef de la majorité présidentielle constituée par les coalisés autour de sa personne.

Cette coalition majoritaire serait dite « solide » si les partenaires avaient fait campagne commune, elle est fragile car elle s'est formée devant le parlement. Dans cette configuration, Félix Tshisekedi dispose théoriquement d'un ralliement suffisant de parlementaires pour exiger la démission du Premier ministre Ilunga Ilunkamba et son remplacement dans le cadre de la coalition.

Si une frange de la coalition, en l'occurrence le FCC, se place en position de fronde et invoque sa supériorité numérique pour imposer le Premier ministre, la dissolution est la seule alternative pour le Président de la République. Et le Pr Boshab sait que le pouvoir de dissolution est un pouvoir propre. Face à cela, le FCC tente d'accréditer l'opinion d'une absence de crise persistante entre le gouvernement et l'assemblée nationale. Nous avons vu que la deuxième composante du pouvoir exécutif procède du Président de la République et qu'une rupture de confiance entre lui-même et son Premier ministre doit le conduire à réclamer la démission du gouvernement. La conception politique du Général de Gaulle est claire sur ce point : « l'autorité indivisible de l'Etat est confiée tout entière au Président, il n'en existe aucune autre. ».

Préventivement, il faut balayer une certaine opinion actuelle qui affirme que le Président de la République ne peut dissoudre qu'en cas de crise persistante entre le gouvernement et l'Assemblé Nationale, conformément à une lecture littérale de l'article 148 de la constitution, dont la formulation est tout à fait malencontreuse. Cette interprétation suppose que le Président est étranger au pouvoir exécutif et qu'une crise de confiance entre lui et le Premier ministre ou l'Assemblée nationale ne serait pas un motif de dissolution, ce qui est évidemment absurde dans le cadre du régime semi-présidentiel.

Pour conclure ces remarques, je crois devoir rappeler au Pr Boshab que loin d'essayer de réduire les pouvoirs de l'Exécutif, le régime semi-présidentiel réduit les pouvoirs du parlement, les rationalise et les encadre pour assurer une meilleure efficacité du gouvernement et mettre fin à l'instabilité chronique causée par les précédents régimes d'assemblée des IIIe et IVe Républiques en France. L'idée générale de la constitution française de 1958 est de confirmer le rôle représentatif du parlement, tout en stabilisant les prérogatives de l'Exécutif.

Cette volonté de renforcement de l'Exécutif n'était pas destinée à faire naitre un régime « primo-ministériel », elle poursuivait l'objectif de brider le pouvoir législatif. Cette nécessité s'est traduite dès 1958 par le contrôle de l'agenda parlementaire par le gouvernement et l'élection du Président au suffrage universel en 1962 pour renforcer son rôle de chef de l'Exécutif et lui conférer une légitimité supérieure à celle des parlementaires.

Hors cohabitation, et donc en coalition, la pratique constitutionnelle française a confirmé que le Premier ministre procède du Président de la République. Ainsi, en gouvernement majoritaire ou en gouvernement de coalition le Premier ministre peut ne pas être parlementaire, pratique apparue dès 1962 avec Georges Pompidou pour marquer la prééminence du Président de la République dans la composition du gouvernement. Ceci réfute la conformité d'un régime « primo-ministériel » ou le Premier ministre tirerait sa substance de lui-même avec le régime semi-présidentiel.

Il est donc légitime, c'est une tradition de la politique française dont le constituant congolais a copié le modèle constitutionnel, que le Président de la République puisse exiger la démission du gouvernement sans adoption d'une motion de censure comme cela a été le cas à huit reprises entre 1962 et 2012 dans un gouvernement majoritaire ou de coalition majoritaire en France.

Par Léon 0. ENGULU III/Philosophe, Agrégé (Université Libre de Bruxelles), Ancien Coordonnateur a. i du Mécanisme National de Suivi de l'Accord-cadre d'Addis-Abeba, Enseignant à l'Université Pédagogique Nationale/ (Philosophie contemporaine).

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