L'offshore mauricien fait de nouveau la une de l'actualité à la suite des déboires d'un conglomérat indien qui possède des sociétés enregistrées à Maurice.

Notre secteur offshore a célébré les 30 ans de l'adoption de la loi cadre. Une occasion de revenir sur la genèse du projet et de suivre son évolution. L'un de ses pionniers, Milan Meetarbhan, qui a été associé au secteur comme décideur, conseil juridique, opérateur et régulateur, jette un regard sur le développement de l'offshore et ses perspectives d'avenir...

Vous étiez conseiller au ministère des Finances quand les premières ébauches du projet offshore ont été envisagées. Parleznous de votre rôle dans la création et le développement de ce secteur...

Le concept de l'offshore a été introduit dans le droit mauricien à la fin des années 80 quand le Grand argentier Vishnu Lutchmeenaraidoo a fait adopter une disposition particulière concernant l'offshore banking. Même si au début l'accent était mis sur l'offshore banking, la réflexion sur un centre offshore était déjà entamée. Il est ensuite revenu au ministre des Finances Rama Sithanen de présenter une première loi-cadre, la Mauritius Offshore Business Activities Act adoptée en 1992 pour jeter les premiers jalons du secteur offshore et mettre en place l'organisme régulateur. Peu après, Dev Joory et Couldip Lala ont lancé un des premiers Offshore Management Companies et m'ont demandé de les rejoindre.

L'International Financial Services devait au fil des années occuper le rôle de leader du marché dans le global business mauricien. En 1996, le Conseil de ministres, présidé par le Premier ministre suppléant Paul Bérenger, nomme un conseil consultatif pour revoir le cadre juridique de l'offshore et me demande de le présider. Ce comité a soutenu la proposition de créer un seul régulateur du secteur financier non-bancaire et de l'offshore ainsi que l'adoption de nouvelles lois pour renforcer l'offre du centre financier mauricien. De retour dans le secteur privé, j'ai agi comme conseiller juridique auprès de plusieurs sociétés offshore et j'ai été membre de board de plusieurs fonds d'investissement avant d'être nommé Chief Executive de la Financial Services Commission (FSC), poste que j'ai occupé pendant cinq ans. Donc, si j'ai commencé à travailler sur le dossier offshore dans les années 80, j'ai évolué dans le secteur privé pendant plus d'une décennie avant d'assumer les fonctions de régulateur.

Et ensuite née la FSC.

C'est vrai que la première loi-cadre régissant ce qu'on appelait initialement les sociétés offshore a été adoptée il y a 30 ans, soit en 1992. Si, au début, il y avait des offshore companies, il y a ensuite eu également des International Companies (IC). En 2002, le ministre Sushil Khushiram a piloté le projet créant la FSC comme unique régulateur de tous les services financiers non-bancaires et du global business. Alors que les offshore companies étaient sous un régime qui privilégiât la "substance" sur le territoire mauricien, le régime applicable aux IC était plus souple et moins contraignant puisqu'elles ne bénéficiaient pas des avantages découlant des traités de non-double imposition. Par la suite, les offshore companies sont devenues des Global Business Companies Category 1 alors que les IC ont été converties en Global Business Companies Category 2. Aujourd'hui, on a toujours des Global Business Companies mais aussi des Authorised Companies qui ont remplacé les IC.

Comment Maurice a-t-il rejoint le cercle de petites îles considérées comme des paradis fiscaux ?

Si on parle d'offshore companies en anglais, malheureusement en français le terme "paradis fiscal" était toujours utilisé à l'époque. Maurice ne s'est pas en fait positionné comme un autre "paradis fiscal" comme cela existait notamment dans les Caraïbes. En effet, Maurice avait une économie réelle et disposait d'un réseau de traités de non-double imposition. Nous disposions aussi déjà d'un pool de personnes qualifiées dans la comptabilité, le droit ou la gestion. Ces facteurs nous différenciaient des autres et nous avons mis en place un business model qui était dans une certaine mesure propre à nous. Nous avons insisté dès le début sur la notion de "substance" qui voulait que les sociétés offshore n'aient pas seulement une boîte postale comme ailleurs, mais soient gérées par une société de gestion détenant une licence du régulateur mauricien. En outre, le conseil d'administration d'une société offshore devait inclure des Mauriciens, ses transactions bancaires devaient se faire à travers Maurice et les décisions stratégiques devaient être prises lors de réunions se tenant à Maurice ou présidées à partir du territoire mauricien.

Quelles devraient donc être les différences entre les régimes "onshore" et "offshore" ?

En fait, les domestic companies et les offshore companies étaient créées sous un régime commun, la Companies Act, mais les sociétés offshore qui ne pouvaient initialement conduct business à Maurice ou en roupies mauriciennes étaient exemptées de certaines dispositions ou régies par des dispositions particulières de la loi. Mais la société offshore devait également obtenir une licence du régulateur, d'abord la MOBAA et ensuite la FSC, et aussi soumise à un régime fiscal différent. Par la suite, il y a eu beaucoup de débats sur une éventuelle intégration des secteurs onshore et offshore qu'on a rebaptisés comme le global business, mais les sociétés offshore ont été bien plus tard autorisées à faire une partie de leurs activités localement.

Quand j'étais à la FSC, j'ai proposé au gouvernement de modifier la définition de l'offshore dans la loi-cadre et cela s'est fait dans une nouvelle loi-cadre, la Financial Services Act adoptée en 2008. Elle définissait le global business en termes positifs et non en termes d'interdictions et devait s'appliquer à toute société mauricienne qui conduct business à l'étranger. Cette nouvelle définition était nécessaire au vu de critiques émises par nos partenaires lors des négociations ou renégociations sur les traités de non-double imposition.

Justement, parlons de ce fameux réseau de traités de non-double imposition qui a toujours été au centre de tout débat sur l'offshore...

Il est vrai que ces traités ont beaucoup aidé au démarrage du secteur offshore et à son développement au cours des années. La réflexion initiale des concepteurs du projet offshore ne reposait pas forcément sur les avantages des traités de non-double imposition mais portait surtout sur les opportunités qui se présenteraient pour nous avec l'instauration de la démocratie en Afrique du Sud et un retour à un climat plus serein à Madagascar. En effet, Maurice se positionnerait comme un centre financier régional afin que les investisseurs puissent structurer leurs investissements notamment dans ces deux pays voisins à travers notre centre financier.

Toutefois, la "libéralisation" de l'économie indienne sous le tandem Narshima Rao-Manmohan Singh a créé un espace inattendu pour le centre financier mauricien. Un traité de non double imposition entre Maurice et l'Inde vieux d'une dizaine d'années dormait dans les tiroirs tant à Delhi qu'à Port-Louis. Ce traité avait été signé surtout pour éviter que des coopérants indiens travaillant à Maurice soient imposablestant dans leur pays d'origine que dans le pays où ils étaient rémunérés. Il y avait également quelques sociétés indiennes opérant à Maurice dans la banque ou l'assurance qui pouvaient bénéficier du traité. L'ouverture de l'économie indienne à des investisseurs étrangers a coïncidé avec la création du secteur offshore à Maurice et les professionnels de la finance se sont vite rendu compte des avantages considérables que ce traité pouvait accorder aux investisseurs internationaux qui voulaient saisir les nouvelles opportunités d'investissement en Inde en utilisant des investment vehicles mauriciens. On connaît la suite.

Le traité de non-double imposition avec l'Inde conclu initialement pour des raisons totalement différentes a joué un rôle primordial dans le décollage du secteur offshore. Mais ensuite, le traité Maurice-Chine a aussi contribué au développement de notre centre financier car il offrait également des avantages fiscaux importants aux investisseurs, alors que la Chine commençait à attirer de nombreux investisseurs étrangers.

"...De là à dire que nos autorités doivent agir comme gendarme de la finance internationale à chaque fois qu'un investisseur étranger crée une filiale chez nous, c'est pousser le bouchon trop loin."

Si le traité indo-mauricien devait permettre le décollage du secteur offshore, ce traité a été remis en cause par la suite ?

Effectivement, Maurice est devenu très rapidement la première source d'investissement étranger en Inde. Si l'apport du centre financier mauricien a été plutôt bien accueilli parle secteur privé indien et une aile du gouvernement indien qui ont vite compris que sans l'incitation fiscale que le traité accordait aux investisseurs étrangers le volume d'investissement étranger en Inde n'aurait probablement pas été le même, les responsables du fisc indien ont commencé à se rendre compte de ce que leur rapporterait les investisseurs étrangers si ces derniers ne pouvaient plus bénéficier des avantages que leur procurait le traité indo-mauricien. En 2001, une décision de la Haute Cour de Delhi menaçait de réduire considérablement les effets du traité. Les opérateurs mauriciens étaient très inquiets des retombées de ce jugement et à l'initiative de l'IFS, certains stakeholders décidaient de faire appel auprès de la Cour suprême indienne. Les autorités mauriciennes refusaient tout soutien à l'initiative des opérateurs mauriciens qui mirent sur pied une nouvelle entité, la Global Business Initiative pour contester le jugement. J'étais en tant que conseiller juridique du GBI chargé de travailler avec les avocats indiens et j'ai passé plusieurs semaines à Mumbai et à Delhi pour préparer le dossier. Heureusement que juste avant l'expiration du délai pour loger l'appel, le gouvernement indien décida lui aussi de loger un appel. Nous avons donc à partir de ce moment pu travailler étroitement avec le Solicitor General de l'Inde sur ce dossier et on a pu obtenir un jugement de la Cour suprême cassant le jugement rendu par la Haute Cour de Delhi. Tous les opérateurs mauriciens ont poussé un ouf de soulagement même si plusieurs d'entre eux n'avaient pas soutenu la démarche du GBI par crainte d'antagoniser les autorités mauriciennes qui s'étaient opposées à l'initiative, sans doute pour des raisons diplomatiques. Peu de temps après ma nomination à la tête de la FSC, j'accompagnais notre ministre des Finances Rama Sithanen lors de sa rencontre avec son homologue indien, P. Chidambaram. Ce dernier se montra très critique à l'égard du traité et demanda l'institution d'un comité conjoint pour le revoir.

Que retenez-vous de ces négociations qui ont duré plusieurs années ?

Le comité s'est réuni à plusieurs reprises à Maurice et en Inde. Contrairement à ce qui se passe normalement dans des négociations, l'Inde exigeait des concessions sans rien offrir en contrepartie (plus tard il y a eu une offre de compensation rejetée par le gouvernement mauricien). À chaque fois que la partie mauricienne faisait des contre-propositions, il y avait une fin de non-recevoir des négociateurs indiens qui affirmaient ne pas avoir été mandatés pour négocier sur ces propositions mauriciennes.

Quand l'OCDE décida de faire une peer review du régime fiscal et régulateur de différents pays, le rapport sur Maurice fait par des Américains et des Malaisiens en 2010 nous était favorable. Mais l'Inde était le seul pays à s'opposer avec force au rapport des enquêteurs. Lors de la réunion de l'OCDE à Paris, plusieurs délégations furent très surprises par l'hostilité ouverte de la délégation indienne envers Maurice alors que des relations très cordiales étaient censées exister entre les deux pays.

Il faut dire que la stratégie mauricienne lors des négociations du comité conjoint Inde-Maurice fut élaborée en étroite collaboration avec le Premier ministre Navin Ramgoolam, Rama Sithanen et la FSC. Pour ma part, je consultais régulièrement des opérateurs mauriciens avant que cette stratégie ne soit élaborée. Nous nous battions pour préserver les acquis de notre pays et ne pas mettre en péril un secteur en pleine expansion qui avait permis à de nombreux professionnels mauriciens de travailler avec leurs homologues étrangers spécialistes de gestion de fonds d'investissement, de la structuration des accords avec des targeted companies et des spécialistes de la private equity.

J'ai accompagné Navin Ramgoolam lors d'une rencontre avec son homologue indien à Delhi. L'Inde promit de ne rien faire qui porterait préjudice à l'économie mauricienne mais par la suite les négociateurs indiens ne voulaient pas que l'assurance donnée par leur Premier ministre soit consignée au procès-verbal du comité conjoint. Je voudrais ajouter que pendant les négociations, la FSC a pris les devants en introduisant des règles renforçant la "substance" et la vérification à travers des Tax Residency Certificates annuels, afin de rassurer nos partenaires indiens et montrer notre bonne foi.

En 2015, le nouveau gouvernement Lepep s'est félicité d'avoir réalisé en six mois ce que le gouvernement précédent n'avait pu faire en dix ans.

Mais ce gouvernement a ignoré que le gouvernement Ramgoolam avait négocié très dur pour protéger les intérêts du centre financier mauricien et des professionnels travaillant dans ce secteur. Cette déclaration ignore le fait qu'il est beaucoup plus facile de céder que de négocier pour sauvegarder les intérêts d'un État et des professionnels qui travaillent dans un secteur important de l'économie.

Quelle est votre évaluation de l'apport de ce secteur au pays après 30 ans ?

Même si selon les normes internationales, le Bureau des statistiques calculait l'apport du secteur global business à environ 3-4 % du PIB, j'étais convaincu que la contribution de ce secteur à l'économie était plus importante car il y avait non seulement les impôts payés par les global business companies, les management companies et les banques, mais il y avait aussi tous les coûts associés à la tenue des board meetings chez nous (billets d'avion, frais d'hôtels, taxis) et aussi les revenus de cabinets d'experts-comptables, par exemple. Mais au-delà de l'aspect financier, je suis absolument convaincu que l'apport principal de ce secteur au pays a été les opportunités créées pour nos professionnels, experts-comptables, juristes, diplômés en finance et gestion. Ces professionnels qui devaient se cantonner au marché interne ont pu grâce au global business travailler étroitement avec des fund managers, des law firms internationales et acquérir une grande expertise de tout ce qui touche aux flux d'investissements internationaux, la gestion des fonds, la fiscalité internationale, les lois régissant l'investissement dans plusieurs pays. C'est un apport considérable que les bilans financiers n'évaluent pas mais qui a été d'une aide précieuse au développement des ressources humaines dans notre pays.

Le global business n'a pas seulement permis de créer de nouvelles opportunités pour nos professionnels mais également de créer de nouveaux skill sets. Des professionnels qui ont débuté dans le secteur ont maintenant créé leur propre société de services et sont des entrepreneurs doués. Plusieurs ont acquis l'expertise nécessaire pour être compétitifs globalement et en effet, on les retrouve maintenant travaillant dans divers centres financiers à travers le monde. Quand j'ai proposé en 2009 de relocaliser la FSC à Ébène on a reçu plusieurs protestations des opérateurs mais aujourd'hui Ébène est davantage un Financial Services Park qu'une cybercité. Je me réjouis de l'expansion du secteur financier et du développement de notre Financial City.

Comment entrevoyez-vous l'avenir ?

Il n'y a aucun doute que notre pays est aujourd'hui beaucoup mieux équipé à se positionner comme un International Financial Centre, eu égard à l'expérience acquise au cours de trois décennies par nos professionnels et nos décideurs. Cependant, le monde de l'offshore n'est plus le même que celui des années 90. Aujourd'hui, il y a beaucoup de défis à relever au niveau mondial non seulement en raison des remises en cause par des organismes tels que l'OCDE mais aussi les ONG et les gouvernements des pays exportateurs de capitaux et des pays hôtes pour recueillir le maximum d'impôts. Il serait plus difficile pour nous aujourd'hui de négocier un nouveau traité de non-double imposition qu'il ne l'était il y a 30 ans. Donc, le business model doit changer. Il faut une diversification tant géographique qu'au niveau des produits offerts.

Mais alors que nous pouvions nous attendre à nous élever dans la value chain après l'expertise acquise au cours des années, on constate qu'avec le rachat de nos plus grosses management companies par des multinationales, c'est le contraire qui risque de se produire car ces multinationales pourraient davantage solliciter les filiales mauriciennes pour le back-office plutôt que les autres value-added services dont nos professionnels sont autrement en mesure d'offrir aujourd'hui. Même si on conserve l'emploi, on risque de go down the value chain. Je suis heureux de constater que plusieurs de nos professionnels se montrent assez innovateurs et entreprenants pour trouver de nouveaux marchés et de nouvelles niches pour le centre financier mauricien dans un paysage global qui change énormément.

Quand je participais à des roadshows dans plusieurs capitales aux côtés du ministre Sithanen et du BOI, le titre de ma présentation était toujours The Mauritius International Financial Centre. Il était important de promouvoir l'image de Maurice comme un centre financier international et on ne pouvait donc se contenter de vendre les produits offshore ou global business. Un IFC offre toute une gamme de services financiers. C'est dans cette optique que le développement de la bourse de Maurice (j'ai été associé à la création de cette bourse et j'ai aussi siégé sur le premier organisme régulateur), la Commodities Exchange mais aussi un éventail de dispositions légales qui répondent aux besoins des investisseurs. C'est ainsi qu'avant la fin de mon mandat à la FSC j'ai pris le défi de travailler avec une équipe de jeunes juristes recrutés à la FSC pour rédiger un Take Over Code, un Limited Partnership Act et une Foundations Act. On avait longtemps discuté de la nécessité de ces textes de loi et des consultants avaient réclamé très cher pour le faire. Donc, nous avons relevé le défi en interne et je suis particulièrement fier du travail que nos jeunes juristes à la FSC ont pu accomplir en interne.

Le centre offshore mauricien fait de nouveau parler de lui avec l'Affaire Adani. Que doit faire Mauricie pour éviter ce genre de mauvaise publicité ?

Ce n'est pas la première fois qu'on pointe du doigt le centre financier mauricien après l'éclatement d'un scandale à l'étranger. Déjà quand j'étais à la tête de la FSC, il y avait l'affaire Satyam en Inde qui avait donné lieu à plusieurs commentaires sur la juridiction mauricienne. Je vais vous répéter ce que j'avais dit à l'époque et je pense que ces commentaires sont toujours valables (...) Certainement tout ce qui se fait ici doit être surveillé de près par les management companies, les auditors et le régulateur, mais est-ce à nous de nous substituer aux auditors et régulateurs indiens pour surveiller ce qui se passe en Inde ? À l'époque de l'affaire Saytam, certains à Maurice avaient même réclamé la démission du Chairman et du Chief Executive de la FSC! C'était ridicule et tout ça montrait une méconnaissance de ce qu'est le centre financier mauricien. Maurice doit tout faire pour être reconnue comme une jurisdiction of sound repute, comme le prévoit la loi, mais de là à dire que nos autorités doivent agir comme gendarme de la finance internationale à chaque fois qu'un investisseur étranger crée une filiale chez nous, c'est pousser le bouchon trop loin.

On ne connaît pas encore tous les éléments du dossier Adani et si effectivement il y a eu des manquements des opérateurs ou des autorités mauriciens, il faudra prendre les mesures qui s'imposent. Mais il ne faut pas pointer du doigt le centre financier mauricien dès qu'un scandale financier éclate quelque part dans le monde parce que les acteurs concernés ont également une présence à Maurice.