Deux événements récents survenus en Afrique du Sud ont mis en évidence les opportunités et les défis auxquels est confrontée la production de vaccins sur le continent.

Le premier est la visite du directeur général de l'Organisation mondiale de la santé, le Dr Tedros Adhanom Ghebreyesus, pour faire le point sur le centre de production de vaccins à ARNm en Afrique. Ce centre a été lancé en mi-2021 dans le but de faciliter l'accès des pays en développement aux dernières technologies en matière de vaccins.

L'autre développement a mis en lumière le principal problème que les pays africains continuent de rencontrer dans le développement de leurs capacités de production de vaccins : les marchés pour leurs produits. Sur ce point, le gouvernement sud-africain a annoncé qu'il avait attribué un appel d'offres pour le vaccin antipneumococcique Prevenar/PCV13 à l'agent local du Serum Institute of India. L'autre produit, Hexaxim, fait maintenant l'objet d'un nouvel appel d'offres. Les autres soumissionnaires retenus étaient GSK (Belgique) et Sanofi (France).

On s'attendait beaucoup à ce que l'appel d'offres pour Prevenar/PCV13 soit attribué à Biovac, une entreprise locale qui a développé la capacité de fabriquer le vaccin en Afrique du Sud grâce à un partenariat de transfert de technologie avec Pfizer.

Le résultat de l'appel d'offres est vraiment paradoxal étant donné que l'Afrique du Sud a exprimé un fort engagement en faveur de la production locale de médicaments. L'appel d'offres pour la fourniture de vaccins pour le programme national qui incluait Prevenar/PCV13 est allé jusqu'à faire une mention spéciale pour les produits fabriqués localement.

La décision suggère qu'il y a une fragmentation des buts et des objectifs au sein des agences gouvernementales dans la promotion de la production pharmaceutique en Afrique du Sud. Ce type de décalage peut considérablement décourager les investissements et les partenariats futurs et nuire aux plans d'expansion.

La visite de l'OMS et la décision de Biovac mettent en évidence deux grands défis : comment soutenir la production locale de vaccins tout en respectant les objectifs nationaux en matière de santé ? Et comment créer des marchés pour les nouveaux producteurs en Afrique par le biais de politiques d'approvisionnement nationales et régionales.

Accès au marché et production locale

La décision relative à l'appel d'offres soulève d'importantes questions sur la production locale et sur la manière dont elle est inextricablement liée à l'accès au marché.

Depuis 2021, les initiatives de production de vaccins en Afrique se sont principalement concentrées sur le financement et la création de partenariats, laissant de côté la question centrale de l'accès au marché pour les produits fabriqués dans les pays africains.

L'accès au marché est crucial pour la production locale de vaccins.

Tout d'abord, la compétitivité de la production dans le secteur des vaccins dépend de la quantité produite. Plus les volumes de production de l'entreprise sont importants, plus le prix est bas. Mais pour y parvenir, les entreprises locales doivent avoir accès au marché.

Deuxièmement, l'accès au marché est la clé de la survie des nouveaux entrants. Il leur permet de couvrir leur fonds de roulement et les aide à réinvestir dans l'entreprise en vue de son expansion.

Mais les systèmes actuels d'approvisionnement en vaccins dans la région ne laissent pas beaucoup de place aux entreprises africaines. Quarante des 54 pays du continent dépendent des vaccins fournis par Gavi, l'alliance mondiale qui fournit des vaccins aux pays à revenu faible et intermédiaire éligibles. Les vaccins fournis par Gavi représentent près de 85 % de tous les vaccins fournis dans la région. Cela laisse peu de place à l'approvisionnement par d'autres canaux où les entreprises africaines doivent rivaliser avec toutes les autres entreprises mondiales.

Cette situation est problématique. Pour résoudre ce problème, l'Union africaine a demandé à Gavi d'acheter 30 % des vaccins dans des installations de production situées sur le continent. Cette mesure est en cours de discussion, mais elle ne sera pas suffisante.

Si l'objectif est de permettre la production locale de vaccins en Afrique, nous devons veiller à ce que les producteurs locaux aient accès à leurs marchés nationaux. Cet accès au marché doit être facilité rapidement par des politiques nationales d'approvisionnement.

Approvisionnement

Les politiques d'approvisionnement peuvent potentiellement promouvoir trois grands objectifs :

• réduire les prix des vaccins et des médicaments,
• éliminer les tendances monopolistiques, et
• promouvoir la fabrication locale de médicaments et de vaccins, avec les avantages qui en découlent pour l'emploi, la concurrence et la sécurité sanitaire.

Mais il n'est pas facile de trouver un équilibre entre ces trois objectifs. Se concentrer uniquement sur les prix les plus bas peut en effet conduire à l'élimination des entreprises locales, en les poussant à la faillite.

C'est pourquoi les pays qui ont réussi à développer la fabrication locale de vaccins l'ont fait, entre autres, en

• en limitant la concurrence étrangère lorsque trois entreprises locales ou plus peuvent fabriquer un produit. C'est ce qui s'est passé au Bangladesh ;
• s'approvisionner autant que possible auprès d'entreprises locales, ou attendre que les entreprises locales développent leur capacité à introduire des produits, comme cela a été le cas en Indonésie et au Brésil ;
• donner la préférence aux entreprises locales dans le processus national de passation des marchés. C'est la voie qu'a empruntée la Russie.

Le recours à l'approvisionnement préférentiel par des entreprises locales peut parfois avoir des conséquences négatives. Elle peut conduire à des inefficacités telles que des prix de produits plus élevés, qui deviennent la norme en raison d'une faible concurrence, avec un impact négatif sur les objectifs de santé publique.

Mais ces conséquences peuvent être évitées en élaborant des politiques d'approvisionnement qui soutiennent les entreprises locales de manière plus générale, en mettant l'accent sur la promotion de la concurrence. Les prix peuvent également être fixés en fonction d'un prix de référence international choisi, afin de garantir que les primes à la production locale ne soient pas trop élevées pour tenir compte des fournisseurs locaux. Les incitations tarifaires peuvent également être limitées dans le temps afin de garantir le passage à une production compétitive.

Ce dont l'Afrique a besoin

Biovac a été créé en 2003 sous la forme d'un partenariat public-privé. Elle a dû faire face à de nombreux défis. Elle a notamment connu des périodes d'incertitude en tant que fournisseur exclusif du ministère sud-africain de la Santé et des changements dans les trajectoires de développement des produits pour s'adapter aux choix du protocole national.

Malgré ces difficultés, l'entreprise a su résister. Aujourd'hui, elle emploie 450 personnes, dont la plupart sont des scientifiques hautement qualifiés et compétents. Elle a réalisé plus de 1 milliard de rands (plus de 54 millions de dollars américains) d'investissements directs étrangers grâce à ses partenariats avec des entreprises étrangères.

Mais la base actuelle de toutes les activités de fabrication de l'entreprise est la fabrication locale de Prevenar/PCV13 et du vaccin six-en-un, Hexaxim. Cette base doit être préservée et entretenue pour permettre à l'entreprise de se développer et pour permettre l'émergence d'un secteur de production de vaccins dynamique dans le pays, capable d'approvisionner l'Afrique du Sud et la région.

Empêcher l'entreprise d'approvisionner son propre marché local n'est pas bénéfique pour Biovac, et ce n'est pas une bonne décision pour l'Afrique du Sud, compte tenu des investissements réalisés pour développer les capacités dans ce secteur.

Un certain nombre d'enseignements se dégagent de l'expérience de Biovac.

Tout d'abord, les entreprises locales sont mieux loties lorsqu'elles ont la certitude d'accéder aux marchés nationaux. Cela peut les aider à planifier et à développer efficacement leur production dès le départ. Les appels d'offres constituent un bon point de départ à cet égard.

Deuxièmement, la sélection des produits dans les programmes nationaux ferait bien de prendre en compte les produits locaux en cours d'élaboration.

Troisièmement, les appels d'offres peuvent concilier santé publique et production locale s'ils sont structurés de manière à favoriser les gains de coûts dans certains segments par le biais d'approvisionnements externes qui peuvent permettre aux entreprises locales de bénéficier d'une légère majoration de prix dans d'autres catégories de vaccins. Cela aiderait les entreprises locales à se stabiliser en Afrique, où elles ne sont pas équipées pour absorber les risques financiers liés à la perte d'appels d'offres nationaux.

L'Afrique a parcouru un long chemin, dans l'ère post-COVID, en stimulant le moral des entreprises locales et étrangères autour de l'investissement dans la production locale. Mais les pays du continent doivent encore examiner attentivement les mesures d'incitation destinées aux entreprises locales, compte tenu de la rude concurrence internationale et de l'absence de débouchés pour les entreprises africaines, tant dans la région qu'à l'extérieur.

Il est essentiel de travailler avec Gavi pour permettre aux entreprises africaines de s'approvisionner. Mais il est tout aussi important que les pays qui s'approvisionnent eux-mêmes s'engagent à soutenir les efforts de renforcement des capacités de production locale. Sans cet engagement des gouvernements africains, le "projet" de fabrication de vaccins en Afrique est sérieusement menacé.

Global Access in Action Program, Berkman Klein Center, Harvard University