La crise de la dette souveraine était à l'ordre du jour des réunions de printemps de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international de cette année, avec tous les regards tournés vers la Chine, le plus grand créancier du monde en développement, et l'Association internationale de développement (IDA), le fonds de la Banque pour les pays les plus pauvres.
Avec de nombreuses économies à faible revenu déjà en défaut ou à haut risque de défaut, la Chine hésite à déprécier la valeur de ses prêts et insiste pour que les institutions multilatérales, y compris l'IDA, partagent le fardeau avec les autres créanciers.
Il existe de solides arguments contre la participation de l'IDA à la restructuration de la dette. Ses prêts sont hautement concessionnels, avec un élément de don moyen de 50%, contre 0% pour les prêts basés sur le marché et 18% pour la dette chinoise. Ces dernières années, ses engagements ont bondi face à de multiples chocs, atteignant 42 milliards de dollars en 2022. De plus, il accorde son financement sous forme de subventions, plutôt que de prêts, aux pays très endettés - auto-qualifiés « ex-ante». Il serait extrêmement injuste pour les contribuables qui la soutiennent si l'ACCOVAM renfloue d'autres créanciers non pas une fois, mais deux.
Lors de la table ronde mondiale sur la dette souveraine, pièce maîtresse des réunions de printemps axées sur la facilitation du processus de restructuration de la dette, la Chine a apparemment accepté la proposition de la banque d'offrir davantage de prêts par le biais de l'IDA, plutôt que de prendre une décote sur l'encours de la dette. Cet accord doit encore être clarifié, mais il pourrait être gagnant-gagnant : la coopération de la Chine avec le FMI, associée à un financement plus concessionnel par les banques multilatérales de développement, contribuerait grandement à placer les pays les plus pauvres sur une trajectoire de croissance plus verte et plus durable.
Pour l'ACCOVAM, la question actuelle est de savoir comment opérationnaliser cet accord de manière à l'aider à retrouver son assise financière et son efficacité. La crise mondiale de la dette affaiblit les trois principaux modes de financement de ses opérations par l'IDA : le service de la dette sur les prêts passés (7 milliards de dollars en 2022), les contributions des donateurs (environ 25 milliards de dollars tous les trois ans) et les emprunts sur le marché.
Premièrement, l'offre de subventions réduit les paiements futurs du service de la dette. Depuis 2010, l'IDA a fourni 81 milliards de dollars en subventions. S'il s'agissait de prêts, le portefeuille actuel de l'IDA, qui s'élève à 180 milliards de dollars, aurait augmenté de près de 50%, produisant davantage de flux au titre du service de la dette et renforçant considérablement sa capacité d'emprunt. Tant que la crise de la dette persistera, entraînant l'octroi de subventions supplémentaires, le bilan de l'IDA continuera de souffrir.
Deuxièmement, les décaissements de l'IDA s'écoulent désormais vers les créanciers bilatéraux et privés. Des travaux empiriques récents montrent que dans les pays très endettés, un dollar de transfert net de l'IDA était associé à 60 cents de sorties nettes vers d'autres prêteurs en 2021. À l'inverse, dans les pays qui ne sont pas très endettés, les décaissements de l'IDA stimulent les entrées d'autres sources de créanciers. Le fardeau insoutenable de la dette affaiblit donc l'efficacité de l'IDA. Une augmentation des contributions des donateurs semble peu probable sans des progrès sur le problème de la dette, ce qui réduirait davantage la capacité d'emprunt de l'IDA.
Le bien-être de l'IDA exige donc une résolution rapide de la crise de la dette. Le partage du fardeau de la restructuration de la dette peut aider à accélérer les progrès. Cela nécessite de regarder en avant plutôt que de regarder en arrière.
Supposons, par exemple, que la contribution de l'IDA ait été déterminée en utilisant des règles de comparabilité de traitement (CoT) basées sur les décaissements passés. Une simple application de la forme traditionnelle de la règle dans le cas de la Zambie, qui tente de restructurer sa dette depuis son défaut en 2020, impliquerait une décote de 44% pour tous les créanciers, y compris l'IDA. Cela entraînerait une perte de 335 millions de dollars.
Une méthode plus équitable réduirait la dette de l'IDA uniquement lorsque les prêts des autres créanciers sont dépréciés au point où ils sont également concessionnels. Cette règle plus juste entraînerait une perte de 234 millions de dollars. Nous estimons qu'un traitement similaire pour tous les pays à faible revenu actuellement surendettés coûterait à l'IDA entre 3,5 et 7,6 milliards de dollars en décotes.
Selon la règle utilisée, ces contributions conduiraient à une augmentation de 70 à 100% des prêts concessionnels à la Zambie au cours des trois prochaines années. Pour tous les pays surendettés, les prêts supplémentaires estimés seraient inférieurs, de l'ordre de 20 à 40 % au-dessus des décaissements actuels de l'IDA.
Le principal problème d'une approche rétrospective, cependant, est qu'elle ignore le fait que l'IDA n'est pas un créancier normal. Au cours de la prochaine décennie, l'IDA fournira d'importants transferts nets concessionnels qui comprennent plus de dons que les pertes impliquées par les deux règles du CdT. Par exemple, l'allocation actuelle d'équivalent-subvention de l'IDA pour la prochaine décennie serait de plus d'un milliard de dollars, bien plus que la perte impliquée par les règles du CoT (bien que les pertes que nous estimons soient exagérées, car elles ignorent que l'IDA a précédemment fourni d'importantes subventions en plus aux prêts concessionnels).
La meilleure façon de faciliter une résolution rapide de la crise de la dette est d'augmenter les contributions futures. Dans le cas de la Zambie, l'analyse actuelle de viabilité de la dette repose sur un taux de croissance de 4,5%. Si les décaissements de l'IDA devaient augmenter, la Zambie sortirait plus rapidement de sa crise de la dette et les pertes subies par les créanciers seraient moindres - le résultat que la Chine tente d'atteindre dans les négociations en cours.
Cette solution s'aligne également sur la volonté de la Banque mondiale d'augmenter sa capacité financière dans le cadre de ses efforts continus pour intensifier ses opérations. Dans ce contexte, des appels ont été lancés pour doubler le financement de l'IDA sur cinq ans. Cela permettrait des versements plus importants aux pays souffrant d'un surendettement, ce qui, à son tour, accélérerait leur redressement. Mais l'IDA est déjà sous pression, ayant dépensé la plupart des ressources de son cycle de financement actuel, qui se termine à la mi-2025. Pour commencer à augmenter son financement, elle a besoin de nouvelles ressources. La nouvelle facilité de crise de la banque, qui siège au sein de l'IDA, serait le véhicule idéal.
Lorsque les parties prenantes se réuniront à nouveau en juin lors du Sommet pour un nouveau pacte financier mondial, elles devraient se concentrer sur l'accélération des négociations de restructuration de la dette et l'expansion de la capacité de prêt de l'IDA. Le progrès vers chaque objectif nécessite un progrès vers l'autre. À moins que les deux directions ne soient poursuivies, le cercle vicieux actuel ne fera que persister.
Par Ishac Diwan et Philippe Le Houerou
Ishac Diwan est directeur de recherche au Finance for Development Lab.
Philippe Le Houérou est un ancien PDG de la Société financière internationale, membre du Groupe de la Banque mondiale.
