Le sud de Madagascar est l'une des régions les plus vulnérables d'Afrique subsaharienne. On estime que plus de 9 habitants sur 10 vivent sous le seuil d'extrême pauvreté (1,90 dollars par jour). Depuis une trentaine d'années, les alertes des ONG, des médias et des organisations internationales sont récurrentes. La population est confrontée à de nombreux risques climatiques, sociaux, sécuritaires, sanitaires et économiques. Face à l'urgence de la situation, la région a progressivement vu s'installer une multitude d'acteurs nationaux et internationaux de l'urgence et du développement.
Comment comprendre l'urgence chronique dans le sud de Madagascar et les réponses apportées à cette crise ? Nous proposons de nous appuyer sur un travail qui référence et archive les principaux travaux (articles scientifiques et littérature grise) produits au cours des 30 dernières années sur les projets de développement dans le sud de Madagascar. Sur cette base, notre équipe a produit une analyse de l'échec des projets mis en place dans la zone. Nous renvoyons le lecteur au rapport « Le développement dans le Grand Sud malgache. Quelques enseignements de 30 ans de projets de développement » (coordonné par Claire Gondard-Delcroix) pour davantage d'informations sur le travail réalisé et la bibliothèque en ligne.
Une crise multifactorielle
Le grand sud malgache est historiquement caractérisé par une vulnérabilité multifactorielle. Les conditions agro-climatiques défavorables, en interaction avec l'enclavement géographique, politique et économique de la zone, expliquent en partie les différences entre, d'une part, les trois régions du sud et, d'autre part, le reste du pays.
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Les sévères contraintes agroclimatiques qui pèsent sur la région ont de lourdes conséquences. L'intensification du kéré (littéralement, « famine » en Antandroy) pose d'importants problèmes d'accès aux ressources vitales comme l'eau et l'alimentation. Principalement tournées vers l'agriculture et l'élevage, les activités génératrices de revenus des populations locales ont été largement impactées par les périodes de sécheresse, mais également par les invasions acridiennes et les vents violents. 93 % des personnes interrogées dans le cadre d'une enquête réalisée en 2019 dans le sud de Madagascar ont déclaré avoir subi un choc impactant leurs cultures agricoles durant les douze derniers mois. La multiplication et l'accumulation de ces difficultés mettent sous tension les équilibres de pouvoir et les structures sociales traditionnelles.
Le bouleversement le plus visible et le plus médiatique s'illustre par la présence de voleurs de zébus (Dahalo). Le champ d'intervention de ces groupes aujourd'hui lourdement armés et très organisés, à l'origine concentrés sur le vol de zébus dans le cadre de pratiques sociales locales, s'est progressivement élargi à d'autres trafics, si bien que le terme de dahalo est aujourd'hui moins approprié que celui de malaso (bandits).
Les causes climatiques sont loin d'être l'unique élément d'explication pour comprendre la crise que traversent les trois régions du grand sud.
Nous avons évoqué l'enclavement politique et géographique de la région, les jeux de pouvoirs locaux et nationaux ; il faut aussi particulièrement souligner les types et modes des interventions développées. Les interventions suivant une « logique projet », déployées sur des horizons temporels courts et des objectifs ciblés, peinent à prendre en compte la multidimensionnalité des difficultés régionales.
À cela il convient d'ajouter les défaillances de l'État (manque d'infrastructures, sous-administration importante) et les difficultés de coordination des acteurs de l'aide et de l'urgence. La combinaison entre ces différents éléments permet de comprendre la crise multifactorielle en cours dans le grand sud malgache.
Le sud de Madagascar, cimetière à projets ?
Face à l'urgence de la situation, la région est progressivement devenue un laboratoire de l'aide internationale. Les populations du grand sud ont vu se succéder de nombreux projets d'aide et d'urgence, dont des programmes de distribution alimentaire, des programmes de distribution d'eau et d'assainissement et enfin, dernièrement, des programmes de transferts monétaires.
Les interventions de développement et d'urgence sont principalement structurées autour des thématiques de la nutrition, de l'eau, de la santé, de l'assainissement, de l'extrême pauvreté ou encore de la gestion des catastrophes naturelles, et sont le fait d'acteurs multiples.
On peut par exemple citer les nombreux projets de la Banque mondiale, du Programme alimentaire mondial, de l'Union européenne, ou encore de l'UNICEF. Il est également intéressant de souligner la présence d'organisations nationales ayant des liens étroits avec les organisations internationales comme le Bureau national de gestion des risques et des catastrophes, le Fonds d'intervention pour le Développement ou encore l'Office national de nutrition.
Les organisations non gouvernementales comme CARE international, la Croix-Rouge, Catholic Relief Service ou Welthungerhilfe jouent aussi un rôle important. Cette présence de nombreux acteurs du développement et de l'urgence pose d'importants problèmes de coordination dans la mise en place des interventions.
Historiquement, le sud de Madagascar est une région enclavée géographiquement et politiquement. L'État y est quasiment absent. Malgré le plan « émergence du grand sud » lancé en 2021 par la présidence de la République, les choses n'ont guère évolué. On peut d'ailleurs s'interroger sur l'utilisation de la notion d'émergence dans des régions habituées aux situations de crises alimentaires, sanitaires, climatiques, sécuritaires et institutionnelles. Le plan émergence apparaît davantage comme un outil de communication qu'une politique engageant des changements structuraux profonds.
Ainsi les actions de développement menées dans la région se structurent autour de projets caractérisés par des temporalités d'exécution réduite (le temps du projet). Cette logique de court terme pose d'importants problèmes : elle réduit les possibilités de pérennisation des projets de développement, rend plus difficile l'accumulation d'expérience, concourt à réduire la confiance des populations locales et exacerbe la concurrence entre les acteurs impliqués dans l'accès aux financements et le développement des projets.
Quelles solutions ?
Il paraît déterminant de renforcer l'adaptation des dispositifs (politiques et projets) dans le sud de Madagascar aux contextes locaux. En effet, de nombreuses interventions peuvent être qualifiées de modèles voyageurs. C'est-à-dire des « programmes standardisés d'intervention sociale » qui ne tiennent pas compte de la structure des pouvoirs locaux, des dynamiques socio-économiques locales, de l'histoire des rapports de force ou encore des activités et pratiques de protection informelles des populations locales - c'est le cas par exemple, du développement des programmes de transferts monétaires conditionnels ou non conditionnels.
De nouvelles approches permettant d'avoir une compréhension précise des dynamiques locales doivent être adoptées. Le Groupe de recherches et d'échanges technologiques (organisation de solidarité internationale) réalise plusieurs projets de développement en mobilisant une approche socioanthropologique afin de tenir compte de la diversité et la complexité des contextes dans le développement des projets.
Par ailleurs, un enjeu important réside dans le développement de travaux de recherche dédiés à l'étude de la multidimensionnalité des dynamiques de développement dans le Sud malgache. En effet, si les projets de développement intègrent habituellement une dimension de suivi évaluation, celle-ci reste focalisée sur la réalisation des objectifs internes du projet et sur l'impact de celui-ci, sans prise en compte des complexités régionales. Si de telles évaluations sont nécessaires pour capitaliser, comparer les projets et évaluer leur reproductibilité, elles ne permettent pas de traiter globalement des enjeux du développement de la région. De telles recherches interdisciplinaires permettraient de nourrir utilement le dialogue science-société au service de l'élaboration des politiques et projets de développement dans le sud malgache.
Léo Delpy, Maitre de conférences, Université de Lille
Claire Gondard-Delcroix, Enseignante-chercheuse en économie, Institut de recherche pour le développement (IRD)
