Près de 80 ONG soudanaises, africaines et internationales ont appelé au renouvellement du mandat de la Mission internationale indépendante d'établissement des faits (FFM) pour le Soudan, que le Conseil des droits de l'homme des Nations Unies (CDH) a créée par sa résolution 54/2, adoptée lors de sa 54ème session ordinaire, en octobre 2023.

Ce document vise à répondre aux principales questions qui pourraient se poser alors que les États définissent leur position en amont de la 57ème session du Conseil (HRC57, prévue pour se tenir du 9 septembre au 11 octobre 2024), au cours de laquelle la Mission d'établissement des faits présentera un rapport écrit. Les organisations signataires exhortent les États à soutenir une résolution qui renouvelle le mandat de la FFM pour au moins une année.

1. Quelle est la situation au Soudan ?

Près d'un an et demi après le début du conflit, le 15 avril 2023, des violations du droit international humanitaire et des violations et atteintes aux droits de l'homme continuent d'être commises par toutes les parties au conflit au Soudan. Certaines de ces violations constituent des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité.

Selon la FFM, le conflit se caractérise par sa nature urbaine et étendue, et « la population civile [est] placée au centre d'une violence extrême ». Le mépris flagrant des droits humains et libertés fondamentales et du droit humanitaire, tant de la part des Forces armées soudanaises (FAS ou SAF, selon l'acronyme anglais) que des Forces de soutien rapide (FSR ou RSF, selon l'acronyme anglais) et de leurs alliés, a conduit à la fois à des attaques ciblées et indiscriminées, notamment des frappes aériennes, contre des civils et contre des hôpitaux et des écoles. Le personnel médical, les travailleurs humanitaires, les enseignants, les avocats, les journalistes et les défenseurs des droits humains ont été pris pour cible.

Les parties belligérantes ont commis des pillages, des détentions arbitraires, des actes de torture, des disparitions forcées, des viols, des viols collectifs et d'autres formes de violences sexuelles, y compris l'esclavage sexuel utilisé comme arme de guerre pour « soumettre, terroriser, briser et punir les femmes et les filles, et comme moyen de punir des communautés spécifiques ». Au Darfour et ailleurs, les RSF et les milices qui y sont affiliées ont incendié des maisons et des villages et commis des atrocités contre les Massalit et d'autres communautés non arabes.

Human Rights Watch et d'autres organisations ont conclu que les atrocités ciblées contre les Massalit et d'autres communautés non arabes, apparemment commises avec l'objectif minimal de leur faire quitter définitivement la région constituent un nettoyage ethnique. Le Secrétaire général adjoint de l'ONU et Conseiller spécial du Secrétaire général pour la prévention du génocide a averti que « la situation actuelle porte tous les signes d'un risque de génocide, l'analyse des témoignages laissant fortement penser que ce crime a d'ores et déjà été commis ».

Le conflit, qui est alimenté par un constant afflux d'armes, a entraîné une grave crise humanitaire. Le Soudan est confronté à la plus grande crise de déplacement interne au monde, avec plus de dix millions de personnes déplacées de force de leurs foyers, dont plus de deux millions ont fui vers les pays voisins.

2. Comment la situation au Soudan a-t-elle évolué, en termes de gravité, depuis la création de la FFM par le CDH ?

Depuis que la FFM a été autorisée pour la première fois, en octobre 2023, la situation des droits humains au Soudan s'est encore détériorée. L'étendue géographique du conflit et les violations du droit international humanitaire qui l'accompagnent se sont étendues du Darfour, de Khartoum et d'Omdurman à des zones qui incluent les États d'Al-Jazirah, du Sennar et du Nil Blanc.

Plus de 10 millions de personnes ont à présent été contraintes de fuir leur foyer, soit plus que dans tout autre pays du monde à l'heure actuelle. Au moins 25 millions de personnes sont confrontées à des niveaux de faim critiques, dont cinq millions sont menacées de famine. Les parties au conflit ont bloqué l'acheminement de l'aide et empêché un accès humanitaire sans entrave aux millions de civils dans le besoin. Selon des experts onusiens, « à la fois les SAF et les RSF utilisent la nourriture comme une arme et affament les civils ».

3. Pourquoi la FFM est-elle un élément essentiel de la réponse internationale à la crise ?

• Un vaste mandat d'enquête et de promotion de la redevabilité

La FFM joue un rôle crucial visant à soutenir l'établissement des faits, la redevabilité, la vérité et la justice pour les victimes. Son mandat comprend l'enquête et l'établissement des faits, des circonstances et des causes profondes de toutes les violations et atteintes aux commises au Soudan ; le recueil, la vérification et l'analyse des éléments de preuve ; l'enregistrement et la conservation des documents rassemblés ; le recueil et la vérification des informations et éléments de preuve pertinents ; et l'identification, dans la mesure du possible, des personnes et entités responsables afin qu'elles aient à répondre de leurs actes.

Le mandat de la FFM comprend également la formulation de recommandations, en particulier sur les mesures de responsabilisation, en vue de mettre fin à l'impunité et de s'attaquer à ses causes profondes. Elle est chargée de faire rapport au Conseil des droits de l'homme et à l'Assemblée générale des Nations Unies, ainsi que de coopérer et de mettre en commun les meilleures pratiques avec d'autres initiatives internationales, régionales et nationales en matière de responsabilité.

La FFM est actuellement le seul mécanisme international doté du mandat, de l'expertise et de l'expérience nécessaires pour enquêter de manière indépendante et faire rapport sur les violations commises sur l'ensemble du territoire soudanais depuis le 15 avril 2023, y compris leurs causes profondes. La Cour pénale internationale (CPI) mène une enquête sur le Darfour, qui inclut les crimes commis depuis avril 2023, mais elle n'a pas de compétence en dehors de cette région.

En août 2024, la Commission africaine des droits de l'homme et des peuples (CADHP) a adopté une résolution établissant une Mission conjointe d'établissement des faits (avec le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine (UA)). Au moment de la rédaction du présent document, la Mission n'est pas encore opérationnelle, et il n'est pas certain qu'elle ait la capacité de préserver les preuves recueillies, ni dans quelle mesure (voir section 5 ci-dessous).

Le recueil et la conservation d'éléments de preuve par la FFM, ainsi que sa capacité à identifier les responsables, lui permettent d'être particulièrement bien placée pour établir les faits et promouvoir la redevabilité. Elle complète les efforts régionaux, notamment la récente initiative de la CADHP, et peut collaborer aux enquêtes de la CPI.

• Comment la FFM peut-elle faire la différence ?

L'impunité est au coeur de la crise actuelle et des cycles de violence au Soudan. Elle est à la fois un facteur clef et un moteur des violations. Bien que la CPI ait émis des mandats d'arrêt pour les crimes commis au Darfour dès 2003, un seul cas a pour l'instant été jugé. L'absence de mise en oeuvre des mandats d'arrêt de la CPI et des autres mesures visant à traduire en justice les responsables d'atrocités similaires dans le passé, notamment il y a 20 ans au Darfour, a encouragé les parties au conflit actuel à croire que les crimes contre les civils sont acceptables et qu'ils resteraient impunis. La crise actuelle montre que l'absence de reddition des comptes pour les atrocités commises contre les civils accroît le risque de récidive et compromet les perspectives d'une sécurité durable et du respect des droits humains.

L'impunité étant l'un des principaux facteurs des cycles de violence au Soudan, promouvoir la redevabilité est une condition sine qua non pour combattre et prévenir les violations. À cet égard, le travail de la FFM a aussi un élément préventif dans la mesure où il permet de préserver les chances que les auteurs de violations et atteintes rendent des comptes.

Le travail de la FFM visant au recueil et à la conservation des éléments de preuve minimise le risque que ces preuves soient perdues en raison d'un manque d'enquêtes ou d'une destruction intentionnelle, ce qui compromettrait les chances des victimes et des survivants d'obtenir justice à l'avenir devant les tribunaux nationaux ou internationaux.

Aux côtés de la CPI, la FFM est le seul mécanisme international qui accorde la priorité à la redevabilité, contribuant ainsi de façon décisive aux efforts globaux visant à répondre à la crise et à la résoudre sur le long terme. Le travail de la FFM pourrait également contribuer à l'exercice de la compétence universelle devant les tribunaux nationaux.

4. La FFM peut-elle mener un travail efficace sans la coopération des autorités soudanaises ?

Oui. Au fil du temps, les mécanismes indépendants mis en place par les organes internationaux et régionaux de protection des droits humains ont mis au point des méthodologies, des outils et des méthodes de travail pour documenter, enquêter et établir les faits, les circonstances et les causes profondes des violations, recueillir et conserver les éléments de preuve et identifier les auteurs, ce même sans avoir accès au territoire du pays concerné.

Par exemple, ces mécanismes ont : (i) recueilli des informations de première main auprès des victimes, des survivants, des témoins et d'autres sources clefs telles que les acteurs de la société civile, les journalistes, le personnel médical et les agences onusiennes ; (ii) mené des entretiens avec des réfugiés et des demandeurs d'asile dans les pays voisins des pays concernés ; (iii) examiné des documents et des données officiels ; (iv) suivi la situation à distance (« remote monitoring ») ; (v) analysé le cadre juridique et politique, ainsi que les pratiques et les schémas récurrents de violations ; (vi) eu recours aux outils d'enquêtes en open source ; et (vii) utilisé l'analyse médico-légale.

Ces dernières années, les commissions d'enquête et autres mécanismes indépendants mis en place par le Conseil des droits de l'homme ont pu produire des rapports détaillés mettant en lumière les violations des droits humains et les crimes de droit international commis, entre autres, au Burundi, au Myanmar, en Corée du Nord, en Syrie et au Yémen, et en imputer la responsabilité aux auteurs de ces actes.

Le refus des autorités soudanaises de coopérer avec la FFM et de lui accorder l'accès au territoire national n'empêchera pas les membres et le secrétariat de la FFM de mener à bien leur travail.

Cela étant, l'appartenance, en tant que Membre, du Soudan au Conseil s'accompagne d'obligations, notamment d'« [observer] les normes les plus strictes en matière de promotion et de défense des droits de l'homme » et de « [coopérer] pleinement » avec le Conseil et ses mécanismes. La non-coopération ne doit être ni récompensée ni acceptée. La pression pour l'accès, la coopération et la mise en oeuvre des recommandations de la FFM doit se poursuivre.

5. Quels autres mécanismes existent et pourquoi ne sont-ils pas suffisants pour répondre à la crise ?

• Les organes et mécanismes onusiens et régionaux existants

Les diverses initiatives régionales et internationales visant à résoudre la crise au Soudan et à apaiser les souffrances du peuple soudanais sont importantes et complémentaires.

Plusieurs organismes et mécanismes onusiens et régionaux se sont impliqués, chacun avec des mandats et des responsabilités différents [liste non exhaustive] :

• Le bureau pays du HCDH pour le Soudan (actuellement basé à Nairobi) a un mandat large qui inclut la surveillance de la situation, l'assistance technique et le renforcement des capacités. Ses opérations sont basées sur un Accord signé en 2019 entre la Haute-Commissaire aux droits de l'homme et le Gouvernement transitionnel soudanais. Toutefois, il ne mène pas d'enquêtes en vue de soutenir les processus de redevabilité actuels ou futurs.
• L'Expert désigné du Haut-Commissaire pour les droits de l'homme au Soudan est chargé, avec l'aide et en étroite coopération avec le bureau pays du HCDH, de suivre la situation au Soudan et de dialoguer avec toutes les parties concernées sur l'évolution de la situation des droits humains depuis la prise de pouvoir militaire du 25 octobre 2021. Son travail prendra fin lorsque un gouvernement dirigé par des civils sera rétabli. Il ne mène pas d'enquêtes ni d'activités de collecte et de conservation de preuves.
• L'Envoyé personnel du Secrétaire général de l'ONU pour le Soudan se concentre sur les questions de paix et de sécurité. Il n'a pas pour mandat d'enquêter sur les violations ou d'identifier leurs auteurs. Son bureau ne comprend pas actuellement d'expertise spécifique en matière de droits humains, de protection des civils ou de violences sexuelles liées aux conflits.
• Le Groupe d'experts du Conseil de sécurité de l'ONU sur le Soudan assiste, entre autres, le Comité créé par la résolution 1591 (2005) dans la surveillance de l'application des mesures imposées par le Conseil de sécurité et évalue les progrès accomplis dans la réduction des violations de l'embargo sur les armes, des violations du droit international humanitaire, et des violations et atteintes aux droits de l'homme. Il n'a pas de fonctions de collecte et de conservation des preuves et ne prépare pas les dossiers en vue des poursuites.
• Le Panel de haut niveau de l'UA sur le Soudan travaille avec toutes les parties prenantes soudanaises concernées pour favoriser un dialogue inclusif visant à mettre un terme au conflit et à mettre en place un processus de paix durable dans le pays. Il n'a pas pour mandat d'enquêter sur les violations ou d'identifier leurs auteurs.
• Le Conseil de paix et de sécurité de l'UA (CPS) a adopté des communiqués concernant la situation au Soudan, notamment le Communiqué 1218 du 21 juin 2024. Il met l'accent sur la paix et la sécurité, y compris la protection des civils. Il a néanmoins soutenu les enquêtes sur les violations, notamment menées par la CADHP. Il a également chargé son Sous-comité des sanctions d'« identifier tous les acteurs extérieurs qui soutiennent les factions belligérantes sur les plans militaire, financier et politique » et de « faire des propositions sur la manière d'endiguer l'action de chacun d'entre eux ».
• En juin 2024, la CADHP a adopté la résolution Res.588 (LXXIX) 2024, par laquelle elle a exprimé « sa volonté de s'associer aux efforts de la communauté internationale, et en particulier à ceux des Nations unies et de son Conseil des droits de l'homme » et a envisagé « l'envoi d'une mission d'enquête en République du Soudan pour s'enquérir des violations des droits de l'homme et des violations du droit humanitaire depuis le 15 avril 2023 jusqu'à ce jour ». Le 2 août, elle a adopté la résolution Res.590 (LXXX) 2024, par laquelle elle a décidé d'entreprendre une Mission d'établissement des faits conjointe avec le CPS de l'UA. Créée pour une période initiale de trois mois, la Mission fonctionnera selon un format hybride. Elle mènera « une enquête sur place dans une zone désignée du Soudan ou des États voisins pendant une durée de deux semaines, si possible »[1]. Elle travaillera également à distance pendant deux semaines supplémentaires. S'agissant d'un nouveau mécanisme, sa capacité n'a pas encore été testée, mais la durée envisagée pour l'enquête limite potentiellement sa profondeur et sa portée, et il n'est pas encore certain que - et dans quelle mesure - il préservera les preuves recueillies conformément aux normes des tribunaux pénaux.
• Enfin, les efforts de médiation visant à obtenir un cessez-le-feu et des pourparlers de paix se poursuivent. Si la priorité des acteurs politiques est un cessez-le-feu immédiat associé à des efforts importants pour protéger les civils et garantir un accès humanitaire sans entrave, la médiation, les bons offices et les initiatives similaires n'ont historiquement pas mis l'accent sur la reddition des comptes, notamment la traduction des auteurs de violations graves devant la justice pénale. Pourtant, l'impunité est un facteur clef et un moteur des cycles de violence. Toute solution à long terme au Soudan doit être centrée sur la reddition des comptes pour les violations graves. Le travail de la FFM ne doit donc pas être vu comme distinct de ces efforts, mais comme complémentaire à ceux-ci.

Ces organes et mécanismes n'empêchent en rien d'explorer les voies régionales et internationales de promotion de la justice, ainsi que l'exercice de la compétence universelle, chaque fois que c'est possible.

• L'accent mis par la FFM sur la redevabilité

Des mécanismes d'enquête ou d'autres mécanismes indépendants sont souvent mis en place sur décision d'organes onusiens ou régionaux pour répondre à des crises ou à des situations complexes en matière de droits humains. Ils jouent un rôle crucial dans la recherche des faits, en rendant compte publiquement des violations du droit international commises par toutes les parties aux conflits.

Ils documentent les violations à des fins de preuve, recueillent et conservent les éléments de preuve, analysent les crimes documentés et, lorsque cela est possible, identifient les auteurs et contribuent à promouvoir la justice. Leurs travaux visent à rendre les informations recueillies utilisables pour appuyer les efforts futurs de reddition des comptes (notamment par le biais de processus ou de mécanismes nationaux, régionaux et internationaux), à faciliter la préparation des dossiers pour les procédures pénales, et ce conformément aux normes internationales, tout en visant à atteindre un niveau d'exigence en matière de preuves (notamment en ce qui concerne les preuves qui relient des crimes spécifiques à leurs auteurs et la chaîne de conservation des preuves recueillies) aussi proches que possible de celles utilisées par les juridictions internationales. Ils peuvent également jouer un rôle important de soutien aux efforts en faveur de la justice transitionnelle, eu égard à la recherche de la vérité et la préservation de la mémoire.

Parce qu'elle recueille des informations de première main sur les violations et des témoignages de victimes et de survivants, de leurs familles, de témoins et d'autres personnes ayant une connaissance directe de la situation au Soudan (comme les réfugiés et les défenseurs des droits humains), et parce qu'elle s'appuie sur une multiplicité de sources, tout en utilisant des méthodologies conformes à la pratique d'autres mécanismes d'enquête, la FFM pour le Soudan est idéalement placée pour documenter non seulement des cas spécifiques de violations, mais aussi des schémas récurrents de violations et de responsabilités. Cela comprend l'identification des violations au niveau de la responsabilité de commandement, l'établissement du caractère généralisé et/ou systématique de certains types de violations, et la démonstration du lien entre les nouvelles violations et les cycles antérieurs de violence et d'impunité.

En travaillant avec les victimes et les survivants (et en reconnaissant le préjudice qu'ils ont subi et leur droit à la vérité, à la justice et à des réparations), la société civile et les réseaux pertinents, la FFM est bien placée pour promouvoir la vérité, la justice, les réparations et les garanties de non-répétition. Elle contribue également à la formulation de réponses politiques globales cohérentes, qui intègrent les questions de droits humains dans les efforts politiques, humanitaires et autres.

6. L'assistance technique à la Commission nationale d'enquête pourrait-elle constituer une alternative au travail de la FFM ?

Non. La Commission nationale d'enquête ne constitue pas une alternative crédible au mandat indépendant de la FFM, qui consiste à documenter les crimes commis par toutes les parties au conflit et à faire en sorte que les auteurs des violations graves soient tenus de répondre de leurs actes. Elle n'a pas pour mandat d'établir les faits, y compris leurs causes profondes, relatifs à toutes les violations commises au Soudan, de recueillir et de conserver les preuves, et de rendre compte publiquement à l'opinion publique, à l'ONU et aux États membres de l'ONU.

Comme indiqué dans le « Document de position sur la réunion de mise à jour orale de la Mission d'établissement des faits pour le Soudan du 18 juin 2024 », préparé par les autorités soudanaises en amont de la 56ème session du Conseil, ces autorités ont formé une Commission nationale d'enquête pour « enquêter sur les violations et les atteintes commis par la milice rebelle [RSF] et d'autres crimes », avec le procureur général comme président.

Cette Commission a été créée par le décret présidentiel n° 143 du 21 juillet 2023 et se concentre entièrement sur les violations commises par les RSF et ses alliés. Elle n'enquête pas sur les violations commises par les SAF ou d'autres entités ou agents étatiques, et n'agit donc pas comme un organe de contrôle indépendant du pouvoir exécutif, d'autant plus que les SAF elles-mêmes sont parties au conflit.

Dans leur document de position, les autorités soudanaises ont également affirmé que « le principe de "complémentarité" devrait être appliqué de sorte que le rôle du Conseil des droits de l'homme et de ses mécanismes soit de compléter, [favoriser] et bâtir la capacité du mécanisme national en vertu des dispositions du point 10 [de l'ordre du jour du Conseil] ».

7. En quoi la crise de liquidités de l'ONU a-t-elle affecté le travail de la FFM ?

Comme l'a indiqué la FFM dans sa première mise à jour au Conseil, en juin 2024, « la crise de liquidités à laquelle est confronté le Secrétariat de l'ONU et le gel des recrutements [...] ont retardé de plusieurs mois la mise en place d'un secrétariat efficace pour nos travaux. [...] Il est impératif de disposer de ressources adéquates pour nous acquitter efficacement de notre important mandat. »

Lorsque la société civile a lancé son appel au renouvellement du mandat de la FFM, en mai 2024 (soit sept mois après l'adoption de la résolution 54/2), celle-ci manquait encore considérablement de personnel et il était prévu qu'elle soit raisonnablement fonctionnelle (bien que toujours en sous-effectif) à la fin du mois de mai 2024. Elle a cependant commencé ses travaux, comme indiqué dans son premier rapport au Conseil.

Néanmoins, pour des raisons indépendantes de la volonté de la FFM (le temps et les ressources nécessaires ne lui ayant pas été accordés), le rapport écrit qu'elle présentera à la 57ème session du Conseil des droits de l'homme ne sera pas vraiment exhaustif. Alors que le conflit et les violations et atteintes qui y sont associés se poursuivent, des enquêtes plus approfondies sont nécessaires, notamment par le biais de visites de terrain, pour recueillir des informations de première main et vérifier les allégations de violations, dont certaines pourraient constituer des crimes au regard du droit international.

En outre, le Conseil devrait donner suite à ses résolutions S-32/1, 50/1 et S-36/1 en demandant au Haut-Commissaire, avec l'aide de son expert désigné, de lui présenter des rapports supplémentaires au-delà de la 58ème session du Conseil (février-avril 2025). La période actuelle de présentation de rapports par le Haut-Commissaire prend fin à la 58ème session du Conseil.

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[1] La Résolution CADHP Res.590 (LXXX) 2024 ajoute : « À l'issue de l'enquête sur place, la Mission poursuivra ses travaux à distance pendant deux semaines supplémentaires. Cette période de trois mois pourra être prolongée si nécessaire. À la fin de chaque mandat, la Mission publiera un rapport sur ses activités » (traduction nôtre, la traduction officielle étant parcellaire).