Les finances publiques, c'est-à-dire la manière dont les gouvernements collectent et allouent l'argent public, sont visibles partout autour de nous. Ce nid-de-poule qui abîme votre voiture, une clinique sans médicament, une école délabrée.

L'argent public n'est pas l'argent du gouvernement. C'est le vôtre, écrit la spécialiste kenyane des finances Lyla Latif dans son nouveau livre Governing Public Money. S'appuyant sur une décennie d'expérience dans 32 pays, l'auteure expose les maux dont souffrent les finances publiques africaines et les pistes en faveur du changement. The Conversation Africa l'a interrogée sur les grands thèmes de son livre.

Qu'est-ce qui vous a poussée à écrire ce livre ?

La plupart des ouvrages sur les finances publiques sont écrits par des hommes, issus d'institutions du Nord, et traitent de systèmes conçus dans le Nord. Il n'existe pas un seul ouvrage complet sur les lois de finances consacré au Kenya ou, d'ailleurs, à un quelconque pays africain. Je voulais changer cela.

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Mais ma motivation profonde était une question qui m'habitait depuis plus de dix ans de travail au sein des systèmes fiscaux. En tant qu'experte et universitaire en fiscalité internationale, j'ai passé des années à observer comment l'argent public circule réellement : à travers les administrations fiscales et les ministères des Finances, à travers les unions douanières régionales et les négociations de traités internationaux, les gouvernements locaux et les marchés de la dette souveraine.

Ce qui m'a frappé, c'est que tout le monde croit savoir ce que sont les finances publiques. Peu de gens comprennent comment elles sont gérées, et encore moins apprécient à quel point leurs différents éléments sont profondément interconnectés. C'est cette interconnexion que les 11 chapitres du livre tentent de saisir. La politique fiscale détermine la viabilité de la dette.

La viabilité de la dette impose des limites à la programmation budgétaire. Celle-ci détermine à son tour ce que la décentralisation peut apporter. L'intégration régionale redessine les choix fiscaux. Les régimes des traités internationaux limitent la marge de manoeuvre politique nationale. La technologie transforme l'administration. La corruption ronge tout.

Aucun chapitre ne peut être compris isolément, tout comme aucun défi budgétaire ne peut être résolu isolément.

Le dernier chapitre examine les finances publiques islamiques. J'y aborde les thèmes suivants :

• la zakat, une contribution obligatoire basée sur la richesse et utilisée pour soutenir la protection sociale
• le waqf, une dotation dédiée à des causes d'intérêt public telles que l'éducation ou la santé
• le sukuk, des certificats financiers islamiques adossés à des actifs, souvent comparés à des obligations, mais structurés sans intérêt.

Je soutiens que ces institutions fiscales s'inscrivent dans une tradition juridique que l'administration coloniale a réprimée, mais jamais remplacée. Écrire ce chapitre m'a donné l'impression d'accomplir un acte de justice intellectuelle.

Quels sont les messages clés sur les finances publiques ?

Le livre s'ouvre sur un souvenir. Pendant les fréquentes coupures d'électricité de mon enfance à Nairobi, mon père nous rassemblait autour de bougies et dessinait. Un soir, il a esquissé une femme portant de l'eau sur la tête et un enfant sur le dos, marchant vers un horizon lointain.

Je ne comprenais pas alors que l'obscurité elle-même était liée au budget : la conséquence d'un sous-investissement, d'un entretien différé et de choix politiques qui ont privé des communautés entières d'électricité fiable.

Cette image résume l'argument central du livre. Les finances publiques ne sont pas un sujet technique réservé aux fonctionnaires du Trésor et aux économistes. Elles sont le moyen par lequel les sociétés améliorent le niveau de vie ou entretiennent la dépendance.

Chaque école non construite, chaque clinique sous-financée, chaque route effondrée est avant tout un échec budgétaire. Et chaque acte de gouvernance, de la défense des frontières d'une nation à l'approvisionnement en eau potable, se ramène au fond à une question budgétaire.

Le livre soutient que le droit ne se contente pas de réglementer les finances publiques. Il en est le fondement. Le pouvoir de taxer, d'emprunter, de dépenser et de demander des comptes aux fonctionnaires découle d'instruments juridiques. La Constitution kenyane de 2010 consacre un chapitre entier aux finances publiques, établissant les principes d'équité, de transparence et de participation publique. Il ne s'agit pas de dispositions symboliques. Elles constituent l'architecture à travers laquelle le pouvoir fiscal est autorisé, encadré et contesté.

Pourtant, le livre insiste également sur le fait que les cadres juridiques ne déterminent pas les résultats. L'écart entre ce que promettent les constitutions et ce que vivent les citoyens est façonné par l'économie politique : par ceux qui détiennent le pouvoir, par les intérêts qui prévalent et par les forces internationales qui limitent les choix nationaux.

En quoi l'Afrique est-elle désavantagée par la fiscalité internationale ?

Le désavantage de l'Afrique n'est ni accidentel ni temporaire. Il est le reflet d'une structure ancienne, forgée par l'histoire et perpétuée par les règles internationales modernes. Les systèmes fiscaux coloniaux ont été conçus pour l'exploitation, et non pour le développement.

Au Kenya, la Native Hut and Poll Tax Ordinance (ordonnance sur les huttes indigènes et l'impôt par tête) de 1910 a contraint les populations africaines à travailler comme salariés pour payer des impôts en monnaie coloniale. Ces impôts ont permis de financer les chemins de fer vers l'Ouganda et les corridors d'exportation vers Londres au détriment de l'éducation et de la santé en Afrique.

Comme l'ont documenté les chercheurs kenyans George Ndege, Ahmed Mohiddin et I, les administrations coloniales s'appuyaient sur des impôts indirects qui pesaient le plus lourdement sur les populations africaines. Elles consacraient les dépenses aux infrastructures d'exportation desservant les marchés métropolitains et concentraient le pouvoir entre les mains de l'exécutif, avec un minimum de responsabilité.

L'indépendance a apporté une souveraineté formelle, mais n'a pas démantelé l'architecture internationale dans laquelle s'inscrit la gouvernance fiscale africaine. Les conventions fiscales, négociées principalement entre pays développés, répartissent les droits d'imposition de manière à favoriser systématiquement les exportateurs de capitaux. Le maintien du statu quo permet aux entreprises multinationales de tirer des revenus substantiels des marchés africains sans être être imposées dans le pays d'origine.

Les traités d'investissement exposent les États africains à des procédures d'arbitrage pouvant se chiffrer à des milliards de dollars lorsqu'ils modifient leur politique fiscale. Les accords commerciaux limitent les choix tarifaires susceptibles de soutenir le développement industriel. Les pays africains ont été positionnés comme des destinataires passifs des règles plutôt que comme leurs auteurs. Les cadres qui régissent la fiscalité transfrontalière, la restructuration de la dette souveraine et la protection des investissements ont été conçus dans des forums où les États africains n'avaient que peu ou pas voix au chapitre.

Depuis plus de 60 ans, les règles régissant la fiscalité transfrontalière ont été rédigées principalement au sein de l'OCDE, un organisme regroupant des États riches exportateurs de capitaux où les pays africains n'avaient pas leur place.

Grâce au plaidoyer africain, une nouvelle Convention-cadre des Nations unies sur la coopération fiscale internationale adoptée en 2023 est en train de changer la donne. La convention ouvre la voie à des obligations contraignantes en matière de services transfrontaliers, de fiscalité de l'économie numérique et de flux financiers illicites. Ce sont là des domaines dans lesquels les cadres juridiques volontaristes ont toujours échoué sur le continent.

Il s'agit du changement le plus important dans la gouvernance fiscale internationale depuis des décennies.

Les États africains commencent à rédiger des règles plutôt que de se contenter de les subir.

Que pourraient changer les pays et les citoyens ?

Le changement le plus important serait que les pays africains se tournent vers l'intérieur. Ce qui implique qu'ils doivent s'attaquer au déficit budgétaire chronique qui gangrène la gouvernance budgétaire africaine. Le ratio moyen des recettes fiscales par rapport au PIB du continent reste inférieur à 16 %, bien en deçà de ce qui est nécessaire pour financer les services publics de base sans dépendre de manière chronique des financements extérieurs.

Cela nécessite la mise en place d'administrations fiscales indépendantes et professionnelles. Il faut aussi une gestion transparente des finances publiques et la volonté politique de taxer la richesse et les rentes longtemps protégées par les élites. Autrement dit, il faut développer une expertise fiscale locale plutôt que d'importer des politiques publiques conçues à Washington, Paris et Genève.

Se tourner vers l'intérieur n'est pas synonyme d'autarcie, c'est-à-dire se suffire à sa propre activité économique et se désengager des échanges internationaux. Il s'agit plutôt de consolider les choix économiques clairs et les capacités internes afin que l'engagement vers l'extérieur se fasse selon les conditions fixées par l'Afrique. Mon collègue Daniel Nuer, haut fonctionnaire à l'administration fiscale ghanéenne, m'a dit un jour :

Si l'Afrique commence à se tourner vers l'intérieur, tous les États non africains seront contraints de se conformer aux approches africaines.

Cette observation repose sur une logique discrète mais puissante. Lorsque les pays africains renforcent la mobilisation des recettes nationales, ils réduisent leur dépendance à l'égard de l'aide et des emprunts sur les marchés internationaux aux conditions fixées par les créanciers. Lorsqu'ils mettent en place des administrations fiscales efficaces, ils forgent la capacité institutionnelle qui sous-tend la légitimité de l'État.

Lorsqu'ils coordonnent leurs efforts au niveau régional, par exemple dans le cadre de la Communauté de l'Afrique de l'Est ou de la Zone de libre-échange continentale africaine, ils créent des économies d'échelle qu'aucun pays seul ne peut atteindre. À mesure que les systèmes fiscaux africains gagnent en efficacité, l'architecture internationale actuelle, fondée sur l'hypothèse que les pays en développement resteront des preneurs de règles, devient insoutenable.

Un continent qui mobilise ses propres ressources, gère sa propre dette et taxe sa propre économie numérique n'a pas besoin d'accepter des cadres conçus ailleurs au profit d'autres pays. Ce n'est pas seulement un espoir. En 2024, les États africains ont voté en faveur d'une convention fiscale multilatérale malgré l'opposition des pays les plus riches du monde. La Zone de libre-échange continentale africaine est en train de mettre en place un marché coordonné qu'aucune économie africaine ne peut soutenir à elle seule.

Mais la souveraineté fiscale ne se développe pas dans des conditions idéales. Elle doit faire face à des pressions structurelles qui continuent de réduire la marge de manoeuvre politique. Le remboursement de la dette souveraine absorbe des ressources qui devraient financer le développement, tandis que les flux financiers illicites privent chaque année le continent plus que ce qu'il reçoit en aide.

Ce qui détermine l'avenir budgétaire de l'Afrique n'est donc pas la logique abstraite du marché souvent associée à Adam Smith, mais des choix politiques assumés sur la manière dont les fonds publics sont gérés et dont le pouvoir sur ceux-ci est exercé.

Par conséquent, le rôle des citoyens va au-delà du simple respect des règles. Le contrat budgétaire entre l'État et les citoyens dépend des deux parties. Les gouvernements doivent mobiliser les ressources de manière équitable et les déployer de manière transparente. Les citoyens doivent exiger la reddition de comptes et participer aux processus budgétaires que les constitutions, comme celle du Kenya, exigent désormais.

Les organisations de la société civile et les journalistes d'investigation se sont révélés essentiels en révélant les défaillances budgétaires que les institutions officielles n'avaient pas détectées. La tâche qui nous attend n'est ni simple ni rapide. Mais la direction à suivre est claire. La gouvernance budgétaire africaine doit être construite à partir de fondations africaines, éclairée par les besoins africains et responsable devant les citoyens africains. Voilà ce que signifie véritablement la gestion des deniers publics.

Lyla Latif, Co-Founder & Research Lead, Committee on Fiscal Studies, University of Nairobi