La fiscalité locale sénégalaise occupe une place singulière dans l'architecture de la décentralisation : elle doit fournir aux collectivités territoriales des ressources propres, tout en demeurant techniquement conçue, liquidée et recouvrée dans un cadre encore très largement piloté par l'État. Ce décalage entre finalité décentralisatrice et ingénierie centralisée produit un système doublement fragile.
D'une part, plusieurs impôts locaux reposent sur des bases juridiques anciennes, incomplètes ou insuffisamment coordonnées avec les réformes du droit fiscal national. D'autre part, la gestion administrative et institutionnelle de ces prélèvements demeure marquée par la fragmentation des compétences entre l'administration fiscale, le Trésor public et les collectivités territoriales, entrainant une faible lisibilité pour le contribuable.
À partir des textes en vigueur, principalement le Code général des impôts qui regroupe l'essentiel, en terme de recettes, de la fiscalité locale, de la doctrine et des statistiques d'émission issues de la DGID, cette étude soutient que la défaillance de la fiscalité locale au Sénégal n'est pas seulement un problème de rendement. Elle relève d'une crise plus profonde de cohérence normative, de gouvernance administrative et de légitimité fiscale. Les évolutions chiffrées observées entre 2022 et 2024 montrent certes une progression des émissions, mais aussi une concentration excessive du produit autour de quelques impôts et une persistance d'anomalies structurelles qui limitent l'autonomie financière locale.
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La décentralisation n'a de portée réelle que si les collectivités territoriales disposent de ressources propres suffisamment stables, prévisibles et dynamiques pour financer les compétences qui leur sont transférées. La littérature classique sur les finances locales rappelle, de manière constante, qu'il n'existe pas d'autonomie locale effective sans autonomie financière minimale.[1] Dans le cas sénégalais, cette exigence apparaît avec d'autant plus d'acuité que les réformes successives de la décentralisation ont renforcé les responsabilités locales sans toujours assurer, au même rythme, la consolidation des bases fiscales correspondantes.[2]
En effet, le Sénégal, indépendant depuis 1960, a précocement inscrit la décentralisation territoriale dans son architecture institutionnelle, comme un processus progressif et irréversible. Ce processus a traversé trois grandes phases. Amorcé en 1972 avec la création des communautés rurales[3], il s'est poursuivi en 1996 avec la réforme dite de « régionalisation », qui a érigé la région en collectivité locale dotée de compétences propres et renforcé le principe de libre administration[4].
Enfin, l'acte III de la décentralisation, consacré par la loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 a opéré une communalisation intégrale du territoire national, supprimant la région en tant que collectivité locale au profit du département et de la commune[5]. Ces réformes traduisent une conviction profonde : l'État sénégalais ne peut se développer que par des collectivités territoriales viables, dotées de compétences réelles et de ressources adéquates.
Les ressources financières constituent le substrat essentiel de toute décentralisation effective. Elles permettent de donner corps à l'autonomie locale, en renforçant les moyens de gouvernance et la prise en charge optimale des compétences propres et de celles transférées par l'État central. Aux termes des dispositions du Code général des collectivités territoriales (CGCT), les ressources des collectivités territoriales comprennent les transferts de l'État, fonds de dotation de la décentralisation (FDD) et fonds d'équipement des collectivités territoriales (FECT), les produits du domaine, les recettes diverses et, en toute dernière analyse, les impôts locaux[6].
C'est précisément sur ce dernier pilier que portent les défaillances les plus profondes du système. La part des ressources fiscales propres dans les budgets locaux demeure structurellement faible, révélant un écart béant entre le potentiel fiscal des territoires et les recettes effectivement recouvrées.
Dans les faits, entre la proclamation normative de l'autonomie financière des collectivités territoriales et le fonctionnement concret, l'écart demeure considérable. Le système local sénégalais souffre, à première vue, d'une contradiction structurelle. La collectivité territoriale est juridiquement bénéficiaire de l'impôt, mais elle n'en maîtrise ni l'assiette, ni les procédés techniques d'évaluation, ni l'essentiel du recouvrement.
L'administration fiscale conserve la haute main sur la matière imposable objet de notre étude. Les services du Trésor interviennent dans la chaîne comptable et financière. La collectivité, pour sa part, reste fréquemment cantonnée à une position d'attente ou de dépendance. Cette dissociation entre bénéficiaire politique et opérateurs techniques altère la lisibilité du système et dilue les responsabilités.
L'hypothèse défendue ici est que la fiscalité locale sénégalaise constitue moins un système inachevé qu'un système structurellement défaillant. La défaillance s'observe d'abord au niveau législatif : superposition de normes anciennes et de réformes récentes, imprécisions d'assiette, survivance de paramètres obsolètes, insuffisance de textes d'application, hétérogénéité des catégories fiscales. Si la fiscalité d'État fait régulièrement l'objet de réformes, la fiscalité locale, quant à elle, reste encore largement tributaire de règles plus ou moins anciennes ; la dernière réforme majeure étant la suppression de la patente et sa substitution par la contribution économique locale en 2018.
Elle se manifeste ensuite dans l'ordre administratif et institutionnel : cloisonnement entre services, faiblesse de l'information foncière, insuffisante implication des collectivités dans la gestion de « leurs » recettes, difficultés de mise à jour des bases, faible intelligibilité pour le contribuable et défaut de rétroaction entre l'impôt payé et le service public local rendu.
L'intérêt d'une telle lecture est double. D'un point de vue théorique, elle permet de replacer le cas sénégalais dans les débats contemporains sur la décentralisation fiscale en Afrique de l'Ouest, où la question n'est pas seulement celle du transfert de ressources, mais aussi celle du l'ingénierie institutionnelle de l'impôt local.[7] D'un point de vue pratique, elle aide à comprendre pourquoi la progression statistique des émissions fiscales ne se traduit pas nécessairement par une amélioration qualitative de la gouvernance locale.
L'analyse s'articulera donc autour de deux séries de défaillances. Il conviendra, en premier lieu, de mettre en évidence les fragilités d'ordre législatif qui affectent l'économie générale de la fiscalité locale sénégalaise (I). Il faudra, en second lieu, montrer que ces fragilités normatives sont redoublées par les insuffisances de la gestion administrative et institutionnelle, impliquant la DGID, le Trésor et les collectivités territoriales elles-mêmes (II).
I. Les défaillances d'ordre législatif : une fiscalité locale normativement incomplète, parfois obsolète et souvent incohérente
L'analyse du système fiscal local sénégalais, à l'aune des textes légaux et réglementaires mais aussi sur le fondement des expériences pratiques, laisse apparaitre des difficultés importantes et protéiformes. Celles-ci ont trait à l'exercice du pouvoir fiscal entre l'État et les collectivités, à la qualité de la norme fiscale elle-même et à des déphasages entre les règles prévues, les réalités socio-économiques et les pratiques administratives.
A. Une architecture normative éclatée entre droit fiscal général, droit des collectivités territoriales et survivance de textes anciens
La première faiblesse du système tient à son architecture même. La fiscalité locale sénégalaise ne se déploie pas dans un code unifié et autosuffisant. Elle résulte d'un enchevêtrement de dispositions du Code général des impôts, du Code général des collectivités territoriales, de lois anciennes maintenues en vigueur, ainsi que de mécanismes réglementaires ou pratiques administratives qui ne sont pas toujours aisément articulés. Or, en matière fiscale, la cohérence de l'ordonnancement n'est pas une simple exigence de technique juridique : elle conditionne l'intelligibilité de la norme, donc la sécurité juridique des contribuables et l'efficacité de l'administration.[8]
Le CGCT énumère les ressources fiscales des collectivités territoriales et affirme, en substance, le droit de celles-ci à bénéficier du produit de certains impôts directs et taxes assimilées. Mais ce texte ne constitue pas, à lui seul, le régime complet de ces prélèvements. Les modalités d'assiette, de liquidation, de contrôle et de recouvrement renvoient largement au CGI et aux textes spéciaux[9], souvent des lois, des arrêtés et encore des délibérations des collectivités territoriales. Il en résulte un partage de la matière normative dans lequel le droit des collectivités dit « à qui profite l'impôt », tandis que le droit fiscal général, entendons le CGI, dit « comment l'impôt existe ». Cette dissociation n'est pas illégitime en soi, mais elle devient problématique lorsqu'elle produit des chevauchements, des lacunes ou des déphasages entre les textes.
L'exemple le plus significatif est celui de la réforme ayant remplacé la patente par la contribution économique locale. La loi de 2018 a introduit dans le CGI la CEL, composée d'une contribution sur la valeur locative des locaux professionnels et d'une contribution sur la valeur ajoutée des entreprises.[10] La loi n° 2019-12 a ensuite modifié le CGCT pour intégrer cette nouvelle imposition dans la nomenclature des recettes locales.[11] Ce séquençage législatif a permis de préserver la continuité juridique de la ressource, mais il révèle aussi que la fiscalité locale avance par ajustements successifs plutôt que par refondation d'ensemble. La conséquence est une lisibilité imparfaite du système, spécialement pour les acteurs locaux qui doivent naviguer entre plusieurs couches normatives.
À cette fragmentation s'ajoute la survivance de textes anciens dont la philosophie ne correspond plus aux réalités actuelles. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères, par exemple, reste encore structurée autour d'une loi de 1972 fixant les taux maxima et les modalités d'assiette et de perception.[12] Une telle ancienneté n'emporte pas, par elle-même, invalidité. Mais lorsque l'évolution urbaine, les coûts du service, les formes de l'habitat, les standards environnementaux et les schémas institutionnels ont profondément changé, le maintien d'une base légale peu actualisée alimente mécaniquement des difficultés d'interprétation et d'application. En outre, et c'est sans doute la fragilité majeure de cette taxe, les impositions sont, dans la pratique, assises sur des taux de 3% et 3,6% qui ne correspondent pas à ceux prévus par la loi. Cette réduction du taux ne découle, en l'état actuel de nos recherches, d'aucune base légale ayant modifié la loi de 1972.
La même remarque vaut pour certains prélèvements ou paramètres historiques dont l'actualité économique paraît faible. L'impôt du minimum fiscal ou encore la contribution des licences conservent, dans la pratique, des configurations qui donnent le sentiment d'un droit partiellement fossilisé. Dès lors, la fiscalité locale fonctionne avec des instruments parfois pensés pour une économie urbaine, commerciale et immobilière qui n'est plus celle du Sénégal contemporain [13].
B. Des assiettes imprécises et des catégories fiscales hétérogènes : la faiblesse de la qualité normative
Au-delà de l'éclatement des textes, la défaillance législative réside aussi dans la qualité même des assiettes retenues. Plusieurs prélèvements locaux présentent des zones d'incertitude qui fragilisent à la fois l'égalité devant l'impôt, la prévisibilité de la charge fiscale et la soutenabilité contentieuse de la décision d'imposition. À ce titre, les impôts fonciers locaux, sont des exemples patents.
La contribution foncière des propriétés bâties (CFPB) illustre bien cette difficulté. En théorie, l'impôt repose sur une logique classique de valorisation foncière et de rattachement du bien bâti à une capacité contributive, aux termes des dispositions des articles 283 et suivants du CGI.
D'abord, la base d'imposition de la CFPB est constituée par la valeur locative. Celle-ci est déterminée, pour les locaux à usage d'habitation, prioritairement, suivant la méthode cadastrale dont le mode de calcul est fixé par le décret n° 2020-765 du 09 mars 2020. Cette méthode reste inopérante, puisque le texte réglementaire prévu par l'article 8 du décret pour préciser les modalités d'application n'a toujours pas été pris. Lorsqu'un décret prévoit une orientation méthodologique sans que l'arrêté d'application nécessaire soit pris, l'administration demeure renvoyée à des techniques empiriques ou transitoires. Il en résulte une incertitude sur la méthode de référence, une inégalité potentielle entre contribuables comparables et une fragilité de la base d'imposition.
En pratique, les impositions en matière de CFPB résultent donc d'une déclaration de la valeur locative par le contribuable, avec tous les risques de fraude que cela comporte, ou encore plus largement de la méthode par comparaison appliquée par l'administration fiscale pour enrôler les propriétés imposables. Cette méthode est tout aussi problématique, dans les implications qu'elle peut emporter.
La contribution foncière des propriétés non bâties soulève, quant à elle, des difficultés plus profondes encore. Dans les zones urbaines où la pression foncière est forte, la méthode d'évaluation par comparaison peut certes paraître pragmatique. Mais elle tend aussi, lorsqu'elle n'est pas suffisamment encadrée, à répercuter les anticipations spéculatives du marché sur l'assiette fiscale elle-même. L'impôt ne corrige pas la spéculation foncière ; il peut, paradoxalement, en devenir le miroir et parfois l'un des vecteurs. Une fiscalité foncière moderne devrait au contraire chercher à distinguer la valorisation réellement objectivée du terrain de la surchauffe spéculative, surtout lorsque la puissance publique entend décourager la rétention foncière et protéger les acheteurs des dérives du marché.
Le régime des exonérations prévues par le CGI demeure également une source de discussion. La question des entreprises minières est, à cet égard, révélatrice : il existe une tension entre les exonérations fiscales prévues par des régimes sectoriels, notamment dans le droit minier et les conventions d'établissement, et la vocation de la fiscalité locale à appréhender toute occupation ou valorisation durable du sol au profit des collectivités.[14] Lorsque les textes spéciaux aménagent des régimes dérogatoires sans articulation explicite avec les impôts locaux, le risque est de créer des « zones blanches » fiscales au détriment du financement territorial. Ces exonérations accordées au détriment des collectivités territoriales n'étant pas compensées par ailleurs.
C. L'inadéquation de certains impôts locaux aux réalités économiques et territoriales contemporaines
Le défaut de cohérence législative apparaît également dans l'inadéquation de certains impôts à la réalité économique actuelle. La contribution globale unique, par exemple, a été conçue comme un régime simplifié destiné à certaines petites activités. En théorie, la simplification répond à une nécessité impérieuse dans les économies à forte informalité : mieux vaut un impôt simple, intelligible et recouvrable qu'un impôt théoriquement sophistiqué mais pratiquement inapplicable.[15] Toutefois, la procédure de fixation ou d'estimation du chiffre d'affaires retenue par le droit positif n'est pas toujours en phase avec les pratiques observables.
En effet, aux termes des dispositions des articles 139 et 140 du CGI, le calcul de la CGU repose sur une base imposable fixée de manière contradictoire entre l'administration fiscale et le contribuable. Cette procédure est longue et inadaptée, compte tenu du déficit de personnel de l'administration notamment. Dans les faits, la CGU due est calculée uniquement sur la base des chiffres d'affaires déclarés par les contribuables. Ce régime forfaitaire s'avère très souvent être un régime propice à la fraude fiscale, en raison du taux très faible de contrôle des contribuables y assujettis.
La surtaxe foncière sur les terrains insuffisamment bâtis ou non bâtis appelle une appréciation voisine, en matière de déconnexion entre la norme et la réalité. Son objectif est clair : lutter contre la rétention et la spéculation foncières et favoriser une utilisation plus productive du sol urbain. Ce type d'instrument est, en théorie, économiquement défendable. Mais encore faut-il que son assiette, son taux et son articulation avec la plus-value foncière soient calibrés de manière cohérente. Dans le cas sénégalais, la surtaxe paraît souvent dénoncée comme inique parce qu'elle frappe indistinctement des situations qui ne relèvent pas toutes d'une spéculation fautive : contraintes d'indivision, obstacles d'immatriculation, absence d'équipements publics, lenteur administrative dans la délivrance des autorisations d'urbanisme, ou encore vulnérabilité économique du propriétaire.
Dès lors, un impôt pensé comme instrument de police foncière peut perdre sa légitimité s'il ne distingue pas suffisamment les stratégies spéculatives véritables des empêchements structurels ou administratifs[16]. Aussi, et c'est sans doute le point le plus sensible, le champ d'application territorial de cet impôt, applicable dans les communes de la région de Dakar et les communes chefs-lieux de département, est en parfait déphasage avec le mouvement spéculatif foncier, qui ne se concentre plus dans les grands centres urbains. Sous ce rapport, cette surtaxe pose une réelle problématique d'iniquité.
La taxe d'enlèvement des ordures ménagères fournit un autre exemple d'obsolescence relative du cadre normatif. La finalité de la TEOM est de faire contribuer les occupants ou propriétaires au financement d'un service local identifiable de ramassage des ordures. Dans un système mûr, l'assiette et le taux devraient donc entretenir un rapport lisible avec le coût, l'étendue et la qualité du service.
Or, la persistance de taux maxima très anciens et le recours, dans la pratique, à des paramètres qui ne paraissent pas toujours adossés à une actualisation juridique explicite nourrissent un sentiment d'insécurité normative. Le contribuable paie une taxe dont il ne perçoit ni toujours la base légale concrète, ni la contrepartie effective en termes de service rendu, puisque les services communaux de ramassage des ordures ne sont pas toujours fonctionnels sur tout le territoire. Le consentement à l'impôt s'en trouve fragilisé et, au-delà, la légalité même de la TEOM est en question.[17]
Enfin, certains prélèvements paraissent tout simplement désuets. L'impôt du minimum fiscal, dans sa philosophie comme dans son rendement, peine à trouver une place claire dans une fiscalité locale qui devrait être davantage tournée vers la mobilisation de bases contemporaines. Son pendant, la taxe représentative de l'impôt du minimum fiscal, directement retenue à la source sur les salaires, permet de juguler la faiblesse du rendement financier.
La contribution des licences souffre, de son côté, de grilles de chiffre d'affaires ou de catégories professionnelles qui ne semblent plus refléter la structure réelle du tissu économique. Des activités spécifiques, telles que les cabarets ou les wagons-bars, apparaissent comme des marqueurs d'une nomenclature héritée, insuffisamment révisée au regard des transformations des activités de services, de loisirs et de restauration. La conséquence n'est pas seulement symbolique. Une nomenclature vieillie réduit le rendement, multiplie les marges d'interprétation et affaiblit l'acceptabilité de l'impôt.
D. Une fiscalité locale juridiquement centralisée
La faiblesse législative du système ne résulte donc pas simplement de quelques imperfections techniques. Elle tient à une conception générale de la fiscalité locale encore largement héritée d'une logique centralisée. Les collectivités territoriales sont bénéficiaires d'impôts dont la construction doctrinale, l'architecture procédurale et l'évolution législative demeurent principalement pensées du point de vue de l'État central. En d'autres termes, l'impôt local sénégalais n'est pas encore pleinement conçu comme un instrument de développement territorial ; il demeure souvent un prolongement périphérique du droit fiscal national. Les collectivités bénéficient à ce titre d'un pouvoir fiscal dérivé, qui se développe strictement dans les limites fixées par les lois.
Cette situation est contraire à l'esprit même de la décentralisation financière. Comme le rappelle la doctrine, l'autonomie locale ne se réduit pas à la perception d'un produit fiscal ; elle implique une capacité relative de pilotage, d'anticipation et d'appropriation de la ressource.[18] Lorsque les bases sont obscures, les paramètres obsolètes et les textes mal coordonnés, la collectivité n'est plus en mesure de se représenter son propre potentiel fiscal. Elle subit un produit, au lieu d'administrer une ressource.
Ainsi, les défaillances législatives ne constituent pas un simple arrière-plan. Elles sont le premier facteur de défaillance systémique, car elles rendent la gestion administrative plus coûteuse, plus incertaine et plus conflictuelle. C'est précisément ce que montre l'examen du fonctionnement institutionnel du système.
II. Les défaillances liées à la gestion administrative et institutionnelle : un système techniquement centralisé, institutionnellement fragmenté et localement peu approprié
La gouvernance de la fiscalité locale repose sur un cadre éclaté qui ne permet pas toujours d'identifier aisément les acteurs concernés. En outre, les insuffisances dans la maitrise de l'information foncière et cadastrale, malgré la progression relative des liquidations en matière d'impôts locaux, rend la fiscalité inefficace et oblitère le consentement à l'impôt des populations locales.
A. Une gouvernance à responsabilités éclatées entre la DGID, le Trésor et les collectivités territoriales
La seconde grande faiblesse de la fiscalité locale sénégalaise tient à l'organisation institutionnelle de sa gestion. Les collectivités territoriales sont les bénéficiaires finaux de l'essentiel des recettes. Toutefois, la détermination des assiettes, l'émission, le suivi du recouvrement et le maniement comptable font intervenir plusieurs acteurs dont les compétences se superposent sans toujours se coordonner suffisamment : les services de la DGID, ceux du Trésor public et les administrations locales elles-mêmes.[19]
La DGID joue un rôle déterminant dans l'identification de la matière imposable, l'établissement des rôles et, plus généralement, la maîtrise de l'information fiscale. Le Trésor intervient, pour sa part, dans la chaîne de recouvrement, de tenue des comptes et de reversement. Les collectivités, quant à elles, supportent politiquement les attentes des populations, inscrivent ces recettes dans leurs prévisions budgétaires et doivent rendre compte de leur usage. Cette dissociation crée une asymétrie fondamentale : celui qui est politiquement responsable du service public local n'est pas celui qui maîtrise techniquement toute la ressource destinée à le financer.
Une telle configuration a plusieurs effets. D'abord, elle allonge la chaîne décisionnelle. Toute difficulté de mise à jour de la base, d'identification du contribuable, de correction d'une erreur de rôle ou de suivi du recouvrement suppose des échanges entre services différents, aux priorités parfois distinctes et aux outils et méthodes de travail différents. Ensuite, elle entretient une dilution des responsabilités. Lorsque la recette attendue n'entre pas, la collectivité peut invoquer une faiblesse de l'émission ou du recouvrement ; l'administration centrale peut, inversement, mettre en avant l'insuffisance des informations locales, l'inertie cadastrale ou la faible qualité des données communales.
Enfin, cette organisation affaiblit la pédagogie fiscale : le contribuable ne sait pas toujours clairement qui décide, qui liquide, qui encaisse et à qui profite effectivement l'impôt. En outre, il ne sait pas toujours à qui s'adresser en cas de contentieux. La chaine administrative n'est ni coordonnée, ni cohérente, ce qui entraine une lassitude des contribuables et impacte négativement les recettes recouvrées.
Le problème n'est pas l'intervention de l'État en soi. Dans de nombreux systèmes, l'administration fiscale centrale apporte une expertise indispensable à la gestion d'impôts locaux techniquement complexes. La difficulté tient plutôt au fait que cette intervention n'est pas compensée par des mécanismes robustes de coproduction de l'information, de reddition de comptes partagée et d'appropriation locale de la donnée fiscale. Le système reste centralisé par la technique, mais localisé par l'affectation du produit.
B. La faiblesse de l'information foncière et cadastrale : matrice d'inefficacité de la fiscalité locale
La fiscalité locale sénégalaise repose, pour une part essentielle, sur le foncier et l'occupation des locaux. Or, toute fiscalité foncière efficace suppose l'existence d'un système d'information fiable, régulièrement mis à jour, interopérable et opposable. Sur ce point, l'un des noeuds de la défaillance réside dans la faiblesse relative de l'information cadastrale et de son articulation avec les données de l'administration fiscale et des collectivités territoriales.[20]
L'identification des immeubles bâtis ou non bâtis, la localisation exacte des parcelles, la connaissance de l'usage réel des biens, le rattachement au propriétaire ou à l'occupant, la prise en compte des mutations, des changements d'affectation et des nouvelles constructions constituent autant de conditions préalables à une imposition juste. Lorsque ces informations sont lacunaires ou dispersées, la base d'imposition se dégrade. Des immeubles échappent à la taxation ; d'autres sont imposés sur la base d'informations anciennes ; certains contribuables supportent une charge disproportionnée par rapport à des biens comparables.
Cette faiblesse documentaire a aussi des effets budgétaires. Une collectivité territoriale ne peut anticiper sérieusement le produit de sa fiscalité foncière si elle ne dispose pas d'une cartographie fiscale suffisamment fiable de son territoire. Elle ne peut davantage orienter ses politiques d'urbanisme, d'aménagement ou de service public local à partir de sa matière fiscale. La fiscalité locale cesse alors d'être un outil d'action publique territoriale : elle n'est plus qu'une recette aléatoire.
À cela s'ajoute l'absence d'un continuum pleinement opérationnel entre droit foncier, droit cadastral et droit fiscal. Le terrain, l'immeuble, l'occupation et la valeur ne sont pas toujours appréhendés de façon homogène par les différents services. L'insuffisance ou la lenteur des textes d'application relatifs à la méthode cadastrale aggrave cet état de fait. En définitive, la faiblesse du cadastre et le manque de maitrise du foncier ne sont pas seulement des difficultés techniques annexes : ils sont la matrice de l'inefficacité de toute la fiscalité locale patrimoniale.
C. Les enseignements des statistiques : progression des émissions, mais concentration des recettes et persistance des vulnérabilités structurelles
Les données statistiques confirment que la question n'est pas celle d'une absence totale de dynamique, mais celle d'une dynamique déséquilibrée.[21] Les émissions gérées dans SIGUIL montrent, pour les principaux impôts fonciers et taxes assimilées, une progression du montant d'impôt émis de 32,65 milliards de FCFA en 2022 à 35,01 milliards en 2023, puis 37,62 milliards en 2024, soit une hausse globale d'environ 15,2 % sur la période.
Tableau 1 - Évolution des émissions SIGUIL (impôts fonciers locaux), 2022-2024
à 1 milliard. Cette structure signifie que la fiscalité locale reste principalement portée par quelques bases urbaines denses et relativement faciles à identifier, plutôt que par une diversification équilibrée des ressources.
Les données issues de SIGTAS confirment cette concentration. Les émissions y passent de 46,54 milliards de FCFA en 2022 à 50,89 milliards en 2023 puis 57,29 milliards en 2024, soit une hausse globale d'environ 23,1 %. Mais la contribution économique locale sur la valeur locative (CELVL) représente plus de 92 % du total sur chacune des trois années, tandis que la CGF oscille autour de 4,5 à 5,6 % et la CGU autour de 3 %. La contribution économique locale sur la valeur ajoutée (CELVA), dont le produit est destiné à toutes les collectivités territoriales suivant deux caisses de répartition (une allocation minimale et une allocation d'équité territoriale), n'a pas été intégrée à l'analyse.
Cette progression pourrait, à première vue, être interprétée comme le signe d'un renforcement de la fiscalité locale. Une lecture qualitative conduit pourtant à davantage de prudence. D'abord, l'essentiel du produit demeure fortement concentré. En 2024, la contribution foncière des propriétés bâties louées représente à elle seule plus de 14,0 milliards de FCFA, tandis que la TOM Dakar s'établit à plus de 13,2 milliards.
À elles deux, ces rubriques constituent la majeure partie des liquidations observées dans SIGUIL. La CFPNB progresse également, pour atteindre plus de 4,53 milliards, alors que la surtaxe foncière demeure inférieure à 1 milliard. Cette structure signifie que la fiscalité locale reste principalement portée par quelques bases urbaines denses et relativement faciles à identifier, plutôt que par une diversification équilibrée des ressources.
Les données issues de SIGTAS confirment cette concentration. Les émissions y passent de 46,54 milliards de FCFA en 2022 à 50,89 milliards en 2023 puis 57,29 milliards en 2024, soit une hausse globale d'environ 23,1 %. Mais la contribution économique locale sur la valeur locative (CELVL) représente plus de 92 % du total sur chacune des trois années, tandis que la CGF oscille autour de 4,5 à 5,6 % et la CGU autour de 3 %. La contribution économique locale sur la valeur ajoutée (CELVA), dont le produit est destiné à toutes les collectivités territoriales suivant deux caisses de répartition (une allocation minimale et une allocation d'équité territoriale), n'a pas été intégrée à l'analyse.
Tableau 2 - Évolution des émissions SIGTAS par nature d'impôt (FCFA), 2022-2024
Autrement dit, la réforme de la patente vers la CEL a sans doute modernisé l'architecture juridique du prélèvement, mais elle n'a pas encore permis une diversification significative du panier fiscal local. Le système dépend massivement de la valeur locative professionnelle, donc d'un segment relativement étroit de la matière imposable. Cette dépendance constitue une vulnérabilité structurelle : si l'activité commerciale, l'identification des locaux professionnels, leur valorisation ou le recouvrement qui leur est associé rencontrent des difficultés, c'est l'ensemble du rendement local qui s'en ressent.
Ces statistiques révèlent également un autre problème : la hausse des émissions n'informe pas, à elle seule, sur l'efficacité du recouvrement effectif ni sur la qualité de la répartition territoriale des recettes. En l'absence d'une chaîne d'information pleinement intégrée entre émission, recouvrement, reversement et consommation budgétaire locale, l'augmentation des montants émis peut masquer des pertes de rendement, des retards de reversement ou des disparités territoriales importantes.
Le chiffre fiscal brut ne suffit donc pas à attester la santé institutionnelle du système. Dans le cadre de cette étude, nous n'avons pas pu avoir accès aux données du Trésor sur le recouvrement. Tout de même, de manière constante, il est possible de considérer que le taux de recouvrement des impôts et taxes locaux est bien en dessous de celui des impôts d'État.
A. Une faible appropriation locale de la matière fiscale et un consentement à l'impôt affaibli
La défaillance institutionnelle est enfin aggravée par la faible appropriation locale de la matière fiscale. Les collectivités territoriales, malgré leur qualité de bénéficiaires, ne disposent pas toujours des moyens techniques, humains et informationnels leur permettant de suivre finement l'évolution de leur potentiel fiscal. Beaucoup de communes demeurent dépendantes des informations remontées par les services de l'État pour connaître l'état des émissions, des restes à recouvrer ou des corrections d'assiette. Cette dépendance réduit leur capacité de pilotage budgétaire et affaiblit la sincérité de leurs prévisions.
Le contribuable, de son côté, perçoit souvent mal le lien entre l'impôt acquitté et l'amélioration visible du service public local. Or, ce lien est fondamental. La doctrine des finances publiques locales souligne depuis longtemps que l'acceptabilité de l'impôt local repose, plus que l'impôt d'État, sur une relation de proximité entre paiement et usage collectif.[1] Si la collecte est centralisée, si la base est peu lisible et si le service financé n'est pas perçu comme satisfaisant, le consentement à l'impôt se dégrade rapidement.
Cette crise du consentement est particulièrement sensible pour les prélèvements comme la TEOM. Le contribuable s'interroge sur la régularité de la taxe, mais aussi sur l'effectivité de la collecte des déchets, sur la qualité de la voirie ou sur l'entretien de l'environnement urbain. Lorsque l'administration ne parvient pas à établir une chaîne claire de justification, la taxe est ressentie comme une ponction plus que comme la contrepartie d'un service local. Le contentieux latent augmente ; les comportements d'évitement se multiplient ; l'adhésion civique recule.
Il faut ajouter à cela la faiblesse des capacités administratives locales. Certaines collectivités ne disposent pas d'équipes spécialisées en matière fiscale, ni d'outils d'analyse de leur base imposable, ni de procédures d'actualisation régulière des informations foncières et professionnelles. L'absence d'ingénierie locale suffisante empêche la collectivité de jouer pleinement son rôle dans le repérage de nouveaux contribuables, la vérification des occupations ou la pédagogie auprès des usagers. La fiscalité locale se trouve ainsi privée de son ancrage territorial effectif.
B. Réformer la gouvernance plutôt que corriger seulement les marges
On ne saurait donc remédier à la défaillance administrative de la fiscalité locale par de simples ajustements de recouvrement et des réformes normatives à la marge. La question est institutionnelle avant d'être seulement procédurale ou légale. Elle implique, à tout le moins, cinq inflexions majeures.
La première consiste à clarifier la chaîne des responsabilités entre la DGID, le Trésor et les collectivités territoriales. Cela suppose des cadres d'échange d'informations plus formalisés, des tableaux de bord voire des systèmes informatiques partagés et une traçabilité complète entre émission, recouvrement et reversement. La deuxième tient à la modernisation accélérée de l'information cadastrale et foncière, avec une interconnexion réelle entre les bases de la fiscalité, du cadastre et, plus largement, l'information foncière. La troisième impose une révision substantielle de la nomenclature des impôts locaux afin d'éliminer les catégories obsolètes et de mieux prendre en compte les réalités urbaines et économiques contemporaines.
La quatrième réforme est d'ordre démocratique : les collectivités doivent être davantage associées à l'identification de leur potentiel fiscal, à la mise à jour des bases et à la pédagogie fiscale de proximité. Enfin, la cinquième concerne le lien entre impôt et service public local. Sans visibilité sur l'emploi des ressources, la fiscalité locale restera juridiquement instituée mais socialement fragile.
Conclusion
La fiscalité locale au Sénégal apparaît, au terme de cette analyse, comme un système défaillant non pas parce qu'il serait dépourvu de textes, d'administration ou de rendement, mais parce que ces différents éléments ne composent pas un ensemble cohérent. Le droit existe, mais il demeure éclaté. L'impôt est perçu, mais il repose parfois sur des assiettes imprécises, des catégories obsolètes ou des bases insuffisamment actualisées. Les émissions progressent, mais elles restent concentrées sur quelques rubriques dominantes. Les collectivités sont bénéficiaires, mais non pleinement maîtresses de la ressource. Le contribuable est imposé, sans toujours comprendre la logique juridique du prélèvement ni constater une contrepartie locale identifiable.
La monographie du système sénégalais met ainsi en lumière une double crise. La première est une crise de cohérence normative : la fiscalité locale juxtapose des réformes modernes et des survivances anciennes sans véritable refondation d'ensemble. La seconde est une crise de gouvernance : la fragmentation entre administration fiscale, Trésor et collectivités territoriales empêche l'émergence d'une fiscalité locale véritablement territorialisée. L'implication des élus locaux et acteurs territoriaux, à travers l'instauration des commissions de la fiscalité locale par les dispositions de l'article 308 du CGI, est encore très timide voire tout à fait inefficace.
Une réforme sérieuse devrait donc poursuivre un objectif clair : transformer la fiscalité locale d'un agrégat de prélèvements affectés aux collectivités en un véritable système fiscal territorial, juridiquement lisible, administrativement intégré et politiquement légitime. Cette réforme, à notre avis, passe nécessairement par une gestion des travaux liés à l'assiette, au recouvrement, au contrôle et au contentieux des impôts locaux au sein de la même administration. Cela permettra d'avoir plus de lisibilité pour les contribuables et une efficacité accrue dans la mobilisation des recettes au même titre que les impôts d'État.
À défaut, le Sénégal continuera à disposer d'une fiscalité locale qui produit des recettes sans encore constituer un instrument pleinement achevé de décentralisation et de développement local.
