Dans une période où la France est sortie vaincue et humiliée de la guerre d'Indochine, où des appelés sont envoyés en masse dans une autre guerre de décolonisation en Algérie dont l'issue est certaine, la loi-cadre Defferre prépare une autre sortie de crise pour le reste de son empire, les immenses possessions de l'Afrique subsaharienne, avec l'espoir caché, une fois les indépendances admises, de conserver des « rapports privilégiés » avec les nouvelles élites au pouvoir.

En janvier février 1944, le conférence de Brazzaville interroge l'avenir des positions françaises d'Outre-mer. Si l'abolition du code de l'indigénat est décidée, l'idée est de s'orienter vers une politique d'assimilation et la conclusion est claire : « Les fins de l'oeuvre de colonisation accomplie par la France dans les colonies écartent toute idée d'autonomie, toute possibilité d'évoluer hors du bloc français de l'empire. » La phase finale de la guerre, avec une armée française presque entièrement composée de troupes coloniales, au point qu'on devra procéder fin 1944 à son « blanchiment » partiel, change profondément la donne.

Les institutions internationales poussent dans le sens d'une égalité des droits. L'article 73 de la Charte des Nations unies stipule ainsi que « les Membres des Nations Unies qui ont ou qui assument la responsabilité d'administrer des territoires dont les populations ne s'administrent pas encore complètement elles-mêmes reconnaissent le principe de la primauté des intérêts des habitants de ces territoires ».

La Constitution de la IVe République en 1946 pose les principes d'une Union française où « tous les ressortissants des territoires d'outre-mer (Algérie comprise) ont la qualité de citoyen, au même titre que les nationaux Français de la métropole et des territoires d'outre-mer ».

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Une France figée sur sa prétendue « mission civilisatrice »

Il y a loin cependant, entre ces déclarations et la réalité, où subsiste encore le suffrage restreint et le système du double collège, entraînant une très large sous-représentation des populations autochtones. Si le terme de colonisation est désormais banni du langage officiel, l'idée d'une « mission civilisatrice » demeure : « Fidèle à sa mission traditionnelle, la France entend conduire les peuples dont elle a pris la charge la liberté de s'administrer eux-mêmes et de gérer démocratiquement leurs propres affaires, écartant tout système de colonisation fondé sur l'arbitraire, elle garantit à tous l'égal accès aux fonctions publiques et l'exercice individuel ou collectif des droits et libertés proclamés ou confirmés ci-dessus. »

Les guerres d'Indochine et d'Algérie, les indépendances du Maroc et de la Tunisie, poussent les autorités à la réflexion. La France ne pourra faire face à d'autres révoltes et la menace communiste pèse lourd dans le contexte de la guerre froide. Les élections de janvier 1956 amènent une maigre majorité de gauche au pouvoir.

Dans ce gouvernement, Gaston Defferre est ministre de la France d'Outre-mer. Il souhaite y amener le suffrage universel intégral et aller vers plus d'autonomie. Pour couper court aux longs débats parlementaires qui risquent de vider le projet de sa substance, il passe par une loi-cadre, proposée donc par le gouvernement, laquelle est adoptée à une très large majorité le 23 juin 1956.

De l'assimilation à l'association: les jalons d'une domination post-coloniale ?

Elle crée des Conseils de gouvernement élus au suffrage universel. Alors que Leopold Sedar Senghor voulait conserver les grands ensembles de la colonisation française dans une perspective panafricaine, Houphouët Boigny obtient de conserver le morcellement des territoires, qui permet en outre à la métropole de conserver des rapports de force qui lui sont extrêmement favorables.

Dans la perspective d'une indépendance qui, sans être énoncée, apparaît désormais inéluctable, le principe d'assimilation a fait place au principe d'association. Les nouvelles élites qui apparaissent avec la bénédiction de la France ont ainsi plus de chance d'être réceptives à ses désirs. L'État garde quoi qu'il en soit le dernier mot et peut, le cas échéant, dissoudre les Conseils de gouvernement. Pour la partie rurale, que Gaston Defferre appelle « la brousse », des institutions nouvelles sont créées sous forme de grandes communes rurales.

À celles et ceux qui s'inquiètent de voir des autochtones analphabètes accéder à la démocratie, il répond à l'ORTF: « Les populations les moins évoluées sont très intéressées par la situation politique et même les gens qui ne savent ni lire ni écrire connaissent les candidats, connaissent les partis et savent parfaitement choisir ». Il dénonce par ailleurs ce qu'il décrit comme une forme de « suffrage censitaire », incompatible avec la république, qui faisait que jusque-là seuls « ceux qui avaient certains diplômes, ceux qui avaient certains titres fonciers » avaient accès au vote.

Il ajoute: « Cette loi-cadre est une étape importante (...) mais ça ne sera certainement pas quelque chose de définitif. Et les rapports entre la Métropole et les TOM évolueront encore dans l'avenir. À quelle cadence ? À quel rythme ? Dans combien de temps ? Il est impossible de le prévoir. » Quatre ans plus tard, la plupart des anciennes colonies africaines obtiendront leur indépendance.

À lire: Jean-Marc Regnault. « Loi-cadre Defferre de 1956 ». Dictionnaire juridique des Outre-Mer, 2021, pp. 326-329.