De la bancabilité des projets à la construction d'économies productives et finançables

Alors que le Groupe de la Banque mondiale remet la création d'emplois, la mobilisation du secteur privé et la transformation productive au centre de son agenda, les évaluations de l'Independent Evaluation Group (IEG) sur l'intervention de l'International Finance Corporation (IFC) dans les économies fragiles invitent à poser une question essentielle : suffit-il de rendre des projets bancables pour transformer une économie ?

Le Seuil de Thiam – Seuil de Pertinence Stratégique propose de déplacer le débat vers une autre dimension : celle de la cohérence systémique entre investissements, entreprises, chaînes de valeur, infrastructures, territoires, compétences, marchés et financement.

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Cette question dépasse le seul cas de l'IFC. Elle pourrait contribuer au débat sur le retour des politiques industrielles au sein du Groupe de la Banque mondiale et éclairer également les stratégies d'industrialisation et de développement du secteur privé de la Banque africaine de développement.

Le retour de la politique industrielle change la question

Pendant plusieurs décennies, une grande partie de la pensée dominante du développement a privilégié la stabilité macroéconomique, l'ouverture des marchés, l'amélioration du climat des affaires et la création d'un environnement favorable à l'investissement privé.

Ces dimensions restent nécessaires. Mais elles ne suffisent pas toujours à produire la transformation structurelle attendue.

Sous la présidence d'Ajay Banga, le Groupe de la Banque mondiale a replacé la création d'emplois et la mobilisation du secteur privé au centre de son agenda. Sa stratégie reconnaît de plus en plus que la création durable d'emplois suppose une combinaison de politiques publiques, d'infrastructures, d'investissements et d'initiatives privées.

Cette évolution ouvre un débat particulièrement important pour les économies en développement et, plus encore, pour les pays fragiles :

Comment faire du secteur privé non seulement un bénéficiaire ou un mobilisateur de financements, mais un véritable acteur d'une transformation productive organisée et cumulative ?

Les évaluations réalisées par l'IEG sur les interventions de l'IFC et de la MIGA dans les situations fragiles et affectées par les conflits constituent un terrain particulièrement intéressant pour examiner cette question. Elles mettent en évidence les difficultés particulières rencontrées pour développer l'investissement privé dans ces environnements et la nécessité d'une meilleure articulation entre les différents instruments du Groupe de la Banque mondiale.

Il ne s'agit pas d'instruire un procès de l'IFC.

Il s'agit de poser une question différente : les instruments traditionnels de financement du secteur privé sont-ils suffisants pour transformer des économies dont les structures productives sont elles-mêmes fragmentées ou insuffisamment organisées ?

Financer un projet n'est pas construire une économie finançable

Une économie fragile ne peut pas toujours être considérée comme une économie ordinaire à laquelle viendrait simplement s'ajouter une prime de risque plus élevée.

La fragilité peut être plus structurelle.

Les producteurs existent, mais ne sont pas reliés aux transformateurs. Les entreprises existent, mais leurs fournisseurs sont insuffisamment organisés. Les infrastructures sont construites, mais ne relient pas nécessairement les bassins de production aux marchés. Les banques peuvent disposer de liquidités tout en manquant de projets présentant des profils de risque acceptables. Les entrepreneurs peuvent identifier des opportunités sans disposer des instruments permettant de les transformer en projets bancables.

Le problème n'est alors plus seulement celui de la disponibilité du capital.

Il devient celui de la cohérence du système productif.

L'évaluation par l'IEG de la stratégie Fragility, Conflict and Violence 2020-2025 du Groupe de la Banque mondiale souligne justement l'importance d'approches plus holistiques et d'une meilleure articulation entre les instruments publics et privés. Elle relève également des possibilités d'améliorer la contribution de l'IFC et de la MIGA aux stratégies d'intervention dans les pays fragiles.

Cela conduit à une distinction essentielle entre ce que l'on pourrait appeler la bancabilité transactionnelle et la bancabilité systémique.

La première consiste à rendre possible un investissement particulier :

Projet → Structuration → Financement → Investissement → Résultats.

La seconde suit une logique plus complexe :

Potentialités productives → Entrepreneurs → Entreprises → Fournisseurs → Transformateurs → Infrastructures → Chaînes de valeur → Marchés → Financement → Nouveaux investissements.

Dans le premier cas, on rend un projet bancable.

Dans le second, on construit progressivement une économie capable de générer continuellement de nouveaux projets bancables.

Cette distinction est fondamentale.

Une économie peut accueillir plusieurs projets individuellement performants sans connaître de véritable transformation structurelle.

C'est précisément ici que le Seuil de Thiam peut apporter une grille de lecture complémentaire.

De la performance à la pertinence stratégique

Les institutions de développement disposent légitimement d'instruments permettant d'évaluer la performance financière et développementale de leurs opérations.

Mais une question supplémentaire mérite d'être posée :

Les interventions prises collectivement atteignent-elles un niveau suffisant de cohérence pour déclencher une transformation cumulative du système économique dans lequel elles interviennent ?

On pourrait ainsi distinguer trois niveaux.

Le premier est celui de la performance transactionnelle : le projet est-il financièrement viable et correctement exécuté ?

Le deuxième est celui de la performance développementale : produit-il des emplois, des revenus, des biens, des services ou des externalités positives ?

Le troisième est celui de la pertinence stratégique systémique : contribue-t-il à renforcer les relations entre les différentes composantes de l'économie de manière à faire émerger de nouvelles activités et de nouveaux investissements ?

Le Seuil de Thiam conduit ainsi à une proposition simple :

Une accumulation de projets performants ne produit pas nécessairement une transformation structurelle lorsque ces projets restent insuffisamment reliés entre eux.

Le Seuil de Pertinence Stratégique cherche précisément à identifier le niveau minimal de cohérence, de congruence, de pertinence et de complémentarité entre objectifs, compétences, instruments, institutions, incitations et séquences d'intervention à partir duquel les ressources mobilisées commencent à produire les résultats systémiques recherchés.

Du dérisquage financier au dérisquage productif

Cette réflexion conduit à revisiter la notion même de dérisquage.

Dans les économies fragiles, les institutions financières de développement utilisent légitimement des garanties, des financements mixtes et différents mécanismes de partage des risques.

Le Private Sector Window de l'IDA s'inscrit précisément dans cette logique. Le management du Groupe de la Banque mondiale souligne que ce type de financement mixte peut contribuer à créer des marchés, dérisquer des projets, réduire les coûts supportés par les premiers investisseurs et faciliter l'investissement privé dans les environnements fragiles.

Mais il existe une autre forme de dérisquage :

le dérisquage productif.

Un producteur agricole devient moins risqué lorsqu'il dispose d'un acheteur industriel identifiable.

L'industriel devient moins risqué lorsque son approvisionnement est sécurisé.

Le transporteur devient moins risqué lorsque les flux de marchandises deviennent réguliers.

Une plateforme logistique devient moins risquée lorsque plusieurs activités productives utilisent ses services.

Une PME devient plus facilement finançable lorsque ses revenus futurs sont sécurisés par des relations contractuelles avec des entreprises situées en aval de sa chaîne de valeur.

Dans cette configuration, les projets commencent à se dérisquer mutuellement.

La garantie financière reste nécessaire dans certaines situations. Mais elle cesse d'être le seul mécanisme de réduction du risque.

La cohérence productive elle-même devient un instrument de dérisquage.

Cette idée pourrait constituer une contribution importante au débat contemporain sur les politiques industrielles.

Construire des grappes de projets qui se dérisquent mutuellement

Une politique industrielle moderne ne devrait donc pas se limiter à identifier des secteurs prioritaires ou à financer des entreprises considérées individuellement.

Elle devrait partir des potentialités productives d'un territoire et organiser progressivement les chaînes de valeur, les infrastructures physiques, les compétences, les services économiques, les relations entre entreprises et les infrastructures financières nécessaires à leur développement.

Des pôles de croissance peuvent ainsi émerger.

Reliés par des liens physiques, institutionnels et programmatiques, ils peuvent constituer des centres de croissance multipolaires.

Les investissements cessent alors d'être une juxtaposition de projets.

Ils deviennent des grappes de projets intégrés qui se dérisquent mutuellement.

C'est précisément à ce stade que le capital privé peut intervenir plus massivement, car le risque n'est plus uniquement réduit par des instruments financiers : il est également réduit par la densification et la cohérence du système économique lui-même.

Cette approche conduit à reformuler la question posée à l'IFC.

Il ne s'agit plus seulement de demander :

Comment financer davantage de projets dans les économies fragiles ?

Mais plutôt :

Comment contribuer, avec les autres institutions du Groupe de la Banque mondiale, les gouvernements et le secteur privé, à créer les conditions permettant à davantage de projets de devenir naturellement bancables ?

La différence est considérable.

Le véritable potentiel du Groupe Banque mondiale : agir comme un système

La Banque mondiale dispose d'instruments permettant d'intervenir sur les infrastructures, les institutions et les politiques publiques.

L'IFC peut financer les entreprises et mobiliser le capital privé.

MIGA peut contribuer à réduire certains risques.

IDA peut apporter des ressources concessionnelles et, avec son Private Sector Window, faciliter certaines opérations dans les environnements les plus difficiles.

Le potentiel véritable de cet ensemble apparaît lorsque ces instruments ne fonctionnent plus comme une juxtaposition de mécanismes, mais comme les composantes d'une architecture cohérente de transformation productive.

C'est précisément là que le Seuil de Thiam pourrait apporter une contribution méthodologique.

Il permettrait de poser, avant même la mobilisation des financements, une question fondamentale :

Les objectifs, les instruments, les compétences institutionnelles, les mécanismes de financement et les séquences d'intervention sont-ils suffisamment cohérents entre eux pour que leur combinaison produise les transformations recherchées ?

La question n'est donc plus uniquement celle de la performance de l'IFC.

Elle devient celle de la pertinence stratégique de l'architecture collective d'intervention du Groupe de la Banque mondiale.

Une politique industrielle ne consiste pas à choisir les gagnants

Le retour de la politique industrielle ne devrait pas conduire à reproduire les politiques administratives du passé.

Il ne s'agit pas nécessairement pour l'État ou les institutions internationales de choisir les entreprises qui gagneront.

Il s'agit plutôt de construire les conditions permettant à davantage d'acteurs économiques de devenir compétitifs et productifs.

Cela suppose d'organiser la cohérence entre la microéconomie productive, la mésoéconomie structurante, les infrastructures physiques et financières, les investissements publics et privés, les territoires et les chaînes de valeur nationales, régionales et mondiales.

La macroéconomie devrait alors progressivement refléter les résultats agrégés de cette transformation productive.

Le Seuil de Thiam pose ici une question supplémentaire :

À partir de quel niveau de cohérence entre ces différents éléments leur interaction commence-t-elle à produire des effets cumulatifs de transformation ?

C'est peut-être l'une des questions centrales auxquelles devra répondre la nouvelle génération de politiques industrielles.

Un enseignement pour la Banque africaine de développement

Cette réflexion dépasse le cas de l'IFC et du Groupe de la Banque mondiale.

Elle pourrait également contribuer aux réflexions de la Banque africaine de développement sur l'industrialisation, le développement du secteur privé et la transformation structurelle du continent.

La BAD place depuis longtemps l'industrialisation parmi ses priorités et intervient notamment dans le financement des PME, le développement industriel et la mise en place de plateformes industrielles intégrées.

Mais le même questionnement s'applique.

Une zone industrielle sans chaînes d'approvisionnement locales peut devenir une enclave.

Une infrastructure sans activités productives suffisantes peut rester sous-utilisée.

Un mécanisme de financement des PME sans entreprises connectées à des marchés solvables peut rencontrer des difficultés de décaissement.

Une politique d'industrialisation sans infrastructures financières adaptées peut générer des projets que le système financier ne sait pas financer.

Et une accumulation de projets individuellement réussis mais insuffisamment connectés peut ne jamais atteindre la masse critique nécessaire à la transformation structurelle.

Cette masse critique de cohérence est précisément ce que le Seuil de Thiam cherche à conceptualiser.

De financer le développement à organiser la transformation

Les évaluations de l'IEG ont le mérite de documenter les difficultés particulières rencontrées lorsque les institutions de développement cherchent à mobiliser le secteur privé dans les économies fragiles. Elles mettent également en évidence l'importance d'approches mieux intégrées entre les différentes composantes du Groupe de la Banque mondiale.

Le Seuil de Thiam invite à prolonger cette réflexion par une question :

Que faut-il rendre cohérent avant que le financement puisse devenir véritablement transformateur ?

Dans cette perspective, le défi de l'IFC dans les économies fragiles n'est peut-être pas seulement de trouver davantage de projets bancables.

Il est de contribuer, avec les autres institutions du Groupe, les États et le secteur privé, à construire progressivement des économies capables de générer elles-mêmes davantage de projets bancables.

De même, le défi des nouvelles politiques industrielles de la Banque mondiale et de la Banque africaine de développement ne sera pas seulement de mobiliser davantage de financements pour le secteur privé.

Il sera d'organiser la cohérence entre production, infrastructures, entreprises, territoires, chaînes de valeur, financement et marchés.

Car :

Le financement peut permettre à un projet d'exister. Mais c'est la cohérence entre les projets qui permet à une économie de se transformer.

C'est peut-être là que se situe l'une des contributions du Seuil de Thiam – Seuil de Pertinence Stratégique au débat contemporain sur le développement : passer d'une logique d'accumulation de projets à une logique d'architecture de transformation ; du dérisquage exclusivement financier des investissements au dérisquage productif des systèmes ; et de la recherche permanente de projets bancables à la construction d'économies productives qui deviennent progressivement, par leur propre cohérence, structurellement finançables.
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Les analyses relatives au Seuil de Thiam, à la bancabilité systémique, au dérisquage productif et aux grappes de projets intégrés constituent la grille d'analyse proposée par l'auteur. Elles ne sont pas attribuées à l'IEG, à l'IFC, à la Banque mondiale ou à la Banque africaine de développement.