Le programme phare des États-Unis en matière de commerce en franchise de droits de douane permet aux pays africains d'utiliser des textiles chinois et indiens dans leurs exportations vers les États-Unis.
Le succès de l'industrie africaine du textile et de l'habillement dans le cadre de la loi américaine sur la croissance et les opportunités en Afrique (AGOA) est une arme à double tranchant. Depuis son introduction en 2000, l'accès en franchise de droits au vaste marché américain rendu possible par l'AGOA a attiré d'importants investissements étrangers, provenant pour la plupart de fabricants asiatiques, dans des pays de tout le continent.
De nouvelles usines ont vu le jour, les industries d'exportation se sont épanouies et des centaines de milliers d'emplois, dont beaucoup destinés aux femmes, ont été créés. Des sites de production modernes approvisionnent désormais certains des plus grands détaillants et marques de vêtements au monde, transformant plusieurs économies africaines en importants exportateurs de vêtements.
Le prochain défi de l'Afrique ne consiste pas simplement à exporter davantage de vêtements, mais à conserver une plus grande partie de la chaîne de valeur, du coton et du fil au tissu, en passant par la conception et les vêtements finis.
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Pourtant, si l'AGOA a stimulé les investissements, l'emploi et les exportations, elle n'a globalement pas réussi à mettre en place les industries textiles intégrées verticalement dont de nombreux gouvernements africains espéraient voir émerger.
La raison principale de cet échec réside dans l'une des dispositions les plus importantes de l'AGOA : la disposition relative aux tissus provenant de pays tiers. Celle-ci permet aux pays éligibles d'exporter des vêtements vers les États-Unis en franchise de droits, même lorsque les fils et les tissus sont importés de l'extérieur de l'Afrique.
Cette disposition a joué un rôle déterminant dans le succès de l'industrie. En permettant aux fabricants de s'approvisionner en textiles à des prix compétitifs en Asie – notamment en Chine, à Taïwan, en Corée du Sud et en Inde –, elle a considérablement réduit les coûts de démarrage, raccourci les chaînes d'approvisionnement et permis aux producteurs africains d'être compétitifs sur le marché mondial de l'habillement, très sensible aux prix.
Mais comme les fabricants pouvaient s'appuyer sur des intrants importés tout en continuant à bénéficier des préférences de l'AGOA, il y avait peu d'incitations commerciales à investir dans les industries en amont de la chaîne de valeur en Afrique.
Construire des économies d'exportation
En conséquence, de nombreux pays ont développé de solides industries de confection, mais restent fortement dépendants des tissus et accessoires importés, ne captant qu'une fraction de la valeur générée tout au long de la chaîne d'approvisionnement mondiale.
Cette dépendance a également rendu le secteur africain plus vulnérable. L'incertitude quant à l'avenir de l'AGOA a mis en évidence à quel point de nombreux exportateurs africains de vêtements restent tributaires d'un régime préférentiel sur lequel ils n'ont que peu de contrôle.
Cela soulève des questions quant à la viabilité à long terme de ces industries, d'autant plus que la survie même de l'AGOA est remise en cause.
L'Afrique du Sud illustre l'importance de la disposition relative aux tissus provenant de pays tiers sous un angle opposé.
Bien qu'elle ait été l'un des principaux bénéficiaires de l'AGOA, représentant plus de la moitié des exportations non pétrolières du programme vers les États-Unis, elle a été exclue de la disposition relative aux tissus provenant de pays tiers en raison de son niveau de développement économique plus élevé.
En conséquence, l'Afrique du Sud n'a pas développé d'industrie d'exportation de vêtements significative dans le cadre de l'AGOA, et son secteur textile ne s'est jamais véritablement remis des dommages subis lorsque cette industrie fortement protégée a été ouverte à la concurrence internationale après la fin de l'apartheid.
Les principaux bénéficiaires des préférences textiles de l'AGOA ont été le Kenya, le Lesotho, Madagascar, l'Éthiopie, Maurice et l'Eswatini. Ensemble, ils ont créé des industries d'exportation de vêtements compétitives à l'échelle mondiale, attiré des milliards de dollars d'investissements et créé des centaines de milliers d'emplois.
Les bases de ces investissements ont été jetées bien avant l'AGOA. La première vague d'investissements a été stimulée par l'accord multifibres (AMF), conclu au niveau international, qui imposait des quotas d'exportation aux producteurs asiatiques en pleine industrialisation afin de protéger les fabricants de textiles des pays développés, des années 1970 aux années 1990.
Les exemples de Madagascar et de l'Éthiopie
Comme de nombreux pays africains n'utilisaient que peu, voire pas du tout, leurs quotas, ils sont devenus des bases de production attractives pour les fabricants asiatiques cherchant à accéder aux marchés occidentaux lucratifs.
Les entreprises taïwanaises ont été parmi les premières à saisir cette opportunité, en implantant des usines dans des pays tels que le Lesotho, l'Eswatini et le Kenya. Lorsque l'AGOA est entrée en vigueur en 2000, elles disposaient déjà d'une présence industrielle en Afrique et ont rapidement réorienté leur production pour tirer parti de l'accès en franchise de droits au marché américain.
Le démantèlement de l'accord multilatéral sur les textiles (AMT) en 2005 a exposé les fabricants basés en Afrique à la concurrence directe de l'Asie. À cette date, cependant, l'AGOA était déjà devenu le nouveau moteur de la croissance.
Le Lesotho est devenu le cas de réussite le plus marquant du programme. Des dizaines de milliers de travailleurs, pour la plupart des femmes, ont produit des jeans, des t-shirts, des vêtements en maille et des tenues de travail pour des marques mondiales telles que Levi Strauss, Wrangler, Gap et Walmart.
L'Eswatini a bénéficié d'investissements similaires, tandis que les deux pays ont tiré parti de leur proximité avec l'Afrique du Sud et de leur appartenance à l'Union douanière d'Afrique australe pour renforcer les chaînes d'approvisionnement régionales.
Le Kenya a mis en place des zones franches d'exportation, créant plus de 60 000 emplois directs et attirant plus de 700 millions de dollars d'investissements.
Madagascar, qui avait commencé à développer une industrie textile dans les années 1990 pour bénéficier des préférences commerciales avec l'Europe, a accéléré son développement grâce à l'AGOA. Cependant, son industrie a été secouée par la perte de son éligibilité à l'AGOA en 2010 à la suite d'un coup d'État militaire, ce qui a entraîné des pertes d'emplois massives et des fermetures d'usines. Le pays a pu se reconstruire à partir de 2015, date à laquelle il a retrouvé son éligibilité.
Questions relatives à l'intégration verticale
L'Éthiopie a représenté une deuxième génération d'investissements stimulés par l'AGOA. Dans le cadre d'une stratégie d'industrialisation ambitieuse, le gouvernement a créé des parcs industriels dédiés au textile et à l'habillement, notamment le parc industriel d'Hawassa, développé en partenariat avec le géant mondial de l'habillement PVH Corp, propriétaire des marques Calvin Klein et Tommy Hilfiger. Cette stratégie visait non seulement l'assemblage de vêtements, mais aussi le développement de la production locale de coton et des chaînes d'approvisionnement textiles. Ces ambitions ont été brusquement interrompues lorsque l'Éthiopie a perdu son éligibilité à l'AGOA en 2022 à la suite du conflit au Tigré.
La plus grande faiblesse de l'AGOA réside dans le fait qu'elle a créé des industries d'exportation sans créer d'industries textiles.
La plupart des pays bénéficiaires se sont spécialisés dans la fabrication de type « cut-make-trim » (CMT), important des fils, des tissus et des accessoires d'Asie, assemblant les vêtements en Afrique et les exportant vers les États-Unis.
La disposition relative aux tissus provenant de pays tiers était judicieuse sur le plan commercial, car elle réduisait les coûts et permettait à l'Afrique d'être compétitive, mais elle a également supprimé une grande partie des incitations pour les entreprises étrangères à investir dans les industries de la filature, du tissage, de la teinture et de la finition.
Des chaînes de valeur textiles régionales existent bel et bien dans le secteur, mais elles sont relativement modestes. La production de coton dans des pays tels que le Mali, le Bénin, la Côte d'Ivoire, le Cameroun, le Burkina Faso et l'Égypte, ainsi qu'en Afrique du Sud, est en grande partie exportée hors d'Afrique.
Certains des plus grands producteurs historiques de coton et de valeur ajoutée associée, tels que l'Afrique du Sud, le Zimbabwe et le Nigeria, ont vu leur production diminuer au fil du temps en raison de la libéralisation tarifaire, de politiques peu favorables et d'autres problèmes.
Créer de nouveaux modèles textiles
Le Bénin, important producteur et exportateur de coton, incarne le nouveau modèle, plus durable, de la filière « du coton au vêtement » qui se dessine pour le secteur textile en Afrique.
Sa stratégie consiste à mettre en place une intégration verticale efficace et durable, à commencer par la zone industrielle de Glo-Djigbé, un complexe public-privé abritant des usines intégrées conçues pour transformer le coton local en vêtements tricotés finis.
L'accord MFA, l'AGOA et d'autres régimes préférentiels ont apporté des avantages considérables aux nations africaines, mais ils comportent également des risques potentiels, créant un modèle d'industrialisation dépendant de l'extérieur et facilement vulnérable aux perturbations.
Les pays peuvent facilement se voir retirer leur éligibilité à l'AGOA à tout moment, comme cela s'est produit pour Madagascar et l'Éthiopie.
Des incertitudes concernant le programme lui-même sont apparues à la suite du délai entre l'expiration de l'AGOA en septembre de l'année dernière et son renouvellement rétroactif en février 2026.
Ce renouvellement n'est valable que jusqu'en décembre 2026, et l'avenir reste incertain, ce qui accroît les risques pour les investissements, les contrats et les chaînes d'approvisionnement.
L'économiste Carlos Lopes affirme que des programmes tels que l'AGOA, en se concentrant sur des concessions commerciales brutes sans résoudre les problèmes systémiques, maintiennent les nations africaines prisonnières de leur dépendance aux matières premières au lieu de favoriser une véritable transformation industrielle.
Les analystes soutiennent que la ZLECAf (Zone de libre-échange continentale africaine) constitue un meilleur pari pour un développement industriel durable. Il s'agit d'un accord permanent conçu pour construire un marché intérieur unifié.
Le président de la Banque africaine de développement, Sidi Ould Tah, affirme que les inquiétudes persistantes concernant l'avenir de l'AGOA et l'évolution des politiques commerciales américaines constituent des catalyseurs pour accélérer la mise en place de la ZLECAf. Il note que le développement de chaînes de valeur régionales intra-africaines est le seul moyen pour l'Afrique de mettre en place une transformation industrielle résiliente et durable.
L'AGOA a prouvé qu'un accès préférentiel au marché peut créer des industries, attirer des investissements et générer des emplois. Ce qu'elle n'a pas prouvé, c'est que les préférences commerciales peuvent à elles seules conduire à une transformation structurelle.
