Les prix des terrains dans de nombreuses villes africaines connaissent une forte hausse en raison de du rôle essentiel du foncier dans celles-ci.. Avec l'urbanisation croissante, la demande de terrains augmente, entraînant une hausse des prix en raison de l'offre limitée. Les investissements dans les infrastructures publiques et les règlements de zonage, qui changent l'utilisation des terrains, contribuent également à leur valorisation.
En effet, des études montrent que la reconversion de terrains ruraux en terrains urbains peut accroître leur valeur de 400 %. Ces changements résultent principalement des actions des pouvoirs publics et de l'effort collectif, plutôt que des initiatives individuelles. Les propriétaires sont les principaux bénéficiaires de cette hausse des prix, sauf si des mécanismes de récupération de valeur sont en place. C'est pourquoi les organes exécutifs des villes africaines cherchent à capter cette valeur, à augmenter les revenus et à réinvestir dans les biens et services publics.
Hong Kong est un bon exemplaire en matière de gestion efficace de la valeur foncière. Elle est souvent citée comme un cas d'école. Les revenus fonciers ont permis de financer des transports publics de haute qualité, ainsi que des infrastructures sociales telles que les écoles et les hôpitaux.
En tant que chercheur spécialisé dans l'accompagnement des villes africaines pour lever des fonds pour des infrastructures et services publics d'envergure, j'ai souhaité approfondir les modèles de financement basés sur le foncier lors de mon arrivée à Hong Kong. Une première constatation importante est que Hong Kong utilise des instruments multiples et distincts à des fins différentes. Cet article se concentre sur l'un de ces instruments : le système de bail foncier. Je m'intéresserai à d'autres instruments dans d'autres articles.
Le système de bail foncier
Depuis le 1er juillet 1997, toutes les terres de Hong Kong, à l'exception d'un terrain, sont la propriété de la République populaire de Chine. Le gouvernement de Hong Kong ne vend donc pas de parcelles de terrain, mais loue les droits d'utilisation pour une période déterminée. Le processus d'attribution des baux, qui sont désormais accordés pour 50 ans, se fait par le biais d'appels d'offres publics annuels et de ventes aux enchères, gérés par le département foncier de l'exécutif de Hong Kong.
Les promoteurs font des offres pour ces terrains sur la base d'un prix minimum. Ce prix est déterminé par l'emplacement, l'utilisation autorisée, la hauteur maximale dans la zone et le rapport plancher/surface minimal requis, entre autres facteurs. Celui qui remporte l'enchère paie alors une prime foncière unique au gouvernement de Hong Kong ainsi qu'un loyer foncier pour la durée du bail. Le loyer est actuellement calculé à 3 % de la valeur imposable du terrain.
Chaque parcelle de terrain louée est généralement accompagnée d'une clause de construction qui précise les conditions de sa mise en valeur afin d'éviter les spéculations sur les terrains vacants. Il est généralement exigé que 60 % de la surface du terrain nu soit construite dans les quatre ou cinq ans suivant la signature du bail. En cas de non-respect, le gouvernement peut reprendre le site sans compensation. Cependant des exceptions existent : par exemple, en avril 2020, le gouvernement de Hong Kong a prolongé les clauses de construction jusqu'à six mois en raison des pressions économiques liées à la pandémie de COVID-19.
Tous les revenus générés par les primes et les loyers fonciers sont affectés et directement déposés dans un fonds appelé Capital Works Reserve Fund (Fonds de réserve pour les travaux d'équipement), créé en 1982. Ce fonds ne peut être utilisé que pour financer des travaux publics et la poursuite de l'aménagement du territoire. Le gouvernement estime qu'il gagnera environ 11 milliards de dollars en primes foncières grâce à la location de 18 sites au cours de l'exercice 2023/24.
Ce système permet au gouvernement de garder le contrôle sur l'utilisation des terres tout en accordant des droits d'utilisation à des privés qui génèrent des revenus à investir dans les infrastructures. Il établit essentiellement la base d'une société capitaliste sur un régime foncier relativement socialiste.
L'héritage colonial de la terre
Le système trouve son origine dans la colonisation de Hong Kong par la Grande-Bretagne en 1841. Le gouvernement britannique avait pour objectif de développer le port de l'île pour en faire un comptoir commercial. Un cadre légal a été mis en place pour attirer les entreprises commerciales, principalement du Royaume-Uni ; Hong Kong a notamment été déclaré port franc. Cela signifiait également que le gouvernement britannique ne pouvait pas compter sur les recettes douanières pour financer la colonie. Par conséquent, il y avait une forte priorité accordée à la génération de revenus à partir de la demande croissante de terrains.
En revanche, les colonies britanniques en Afrique étaient centrées sur l'exploitation des ressources naturelles. Les structures institutionnelles, y compris celles liées à la gestion des terres, privilégiaient des gains extractifs à court terme plutôt que la croissance économique et commerciale à long terme de la colonie.
Une autre différence notable réside dans le fait qu'en 1841, lors de l'annexion de Hong Kong par les Britanniques, l'île comptait environ 7 500 habitants, dont 2 000 vivaient sur des bateaux. À l'inverse, les colonies britanniques en Afrique, telles que l'Ouganda, le Kenya et la Tanzanie, avaient non seulement des populations autochtones beaucoup plus importantes, mais elles étaient également organisées en royaumes, groupes ethniques et clans, chacun ayant ses propres systèmes coutumiers de gestion des terres.
Ainsi, alors que les régimes fonciers de Hong Kong ont été établis sur une base relativement vierge, dans de nombreux contextes africains, les colonisateurs ont introduit leurs propres structures foncières, sans tenir compte de celles qui existaient déjà, ce qui a entraîné des conflits avec les modes de gestion des terres existants. Ces structures foncières ont souvent été établies pour exclure les Africains des zones urbaines centrales. Les répercussions se poursuivent dans la manière dont l'urbanisation africaine est gérée aujourd'hui.
Les réalités précoloniales et les objectifs coloniaux contrastés ont donné lieu à des marchés fonciers très différents. Alors que les villes africaines ont souvent des systèmes fonciers multiples et qui se chevauchent, Hong Kong maintient un système de bail exclusif qui lui permet de générer des revenus importants.
Autres leçons à tirer de la gestion d'un système de location-vente
Pour qu'un système de vente aux enchères publiques fonctionne comme à Hong Kong, il faut une administration foncière transparente, des terrains appartenant principalement au gouvernement et un marché immobilier florissant. Les promoteurs, après avoir payé le bail, doivent être en mesure de transformer les terrains en bâtiments et de louer ou de vendre des unités. Dans les villes africaines, malgré une forte demande de terrains, les coûts élevés de construction et d'hypothèque posent des problèmes pour convertir les terrains en bâtiments. Cela pourrait potentiellement limiter la demande de ventes aux enchères similaires, surtout là où les terrains soumis à des clauses de construction exécutoires visent à empêcher la spéculation.
Bien que le système de Hong Kong ait été en grande partie couronné de succès, les villes africaines devraient également tirer des enseignements de ses expériences actuelles. Il est important de noter que les recettes foncières sont volatiles et suivent généralement les cycles macroéconomiques.
Par exemple, le budget révisé du gouvernement de Hong Kong pour l'année 2022/23 a révélé que les recettes foncières étaient inférieures de plus de 6 milliards de dollars américains aux prévisions, en raison de la baisse de la demande des promoteurs. Cela signifie que si les recettes foncières permettent de financer les coûts d'investissement initiaux dans les infrastructures, leur volatilité d'une année sur l'autre ne leur permet pas de financer les dépenses récurrentes, comme celles liées à la santé et à l'éducation.
Par ailleurs, pour chaque dépense d'investissement réalisée avec ces recettes, il est crucial de prévoir un budget de fonctionnement suffisant pour couvrir les coûts d'exploitation à long terme.
En outre, pour que les terrains génèrent des revenus importants pour les investissements en capital, il faut que les prix des terrains soient élevés, ce qui entraîne une augmentation des prix de l'immobilier et des coûts de location. Ainsi, les villes africaines confrontées à de graves pénuries de logements abordables devront soigneusement envisager des politiques d'accompagnement si elles optent pour un financement basé sur les terres, afin d'éviter que les résidents ne soient exclus du marché.
Les villes africaines devraient continuer à exploiter le foncier comme source de revenus pour financer les infrastructures, car la valeur créée par l'action publique doit avant tout bénéficier au public. Cependant, plutôt que d'essayer de reproduire le système unique de location de terres de Hong Kong, qui résulte de contextes historiques et institutionnels très différents, elles devraient concevoir des systèmes de financement foncier adaptés à leurs réalités locales.
Astrid R.N. Haas, Adjunct professor, University of Toronto
